В последнее десятилетие уровень безопасности полетов авиации в Российской Федерации катастрофически снизился. При уменьшении общего налета в 2,8-3,2 раза в государственной и гражданской авиации число авиационных происшествий увеличилось в разы и достигло почти пятидесяти в год. Невосполним моральный и материальный ущерб, при котором стотысячерублевая компенсация за гибель гражданина в авиакатастрофе - слишком малая цена. Все это говорит о том, что давно назрела необходимость в подготовке соответствующего закона, который бы положил конец беспределу в нашей авиации. И такой закон готовится. Каким он будет, что изменится с его принятием? Об этом мы беседуем с первым заместителем председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности Василием Ключенком.

Личное дело: Ключенок Василий Дмитриевич

Родился 25 декабря 1948 г. в Витебской области. Окончил Черниговское высшее военное авиационное училище летчиков (1970 г.), Военно-воздушную академию им. Гагарина (1982 г.), Высшие академические курсы Академии Генерального штаба (1997 г.), Поволжскую академию государственной службы (2001 г.). Служил летчиком-инструктором, командиром эскадрильи, командиром авиаполка, командовал ВВС ПриВО, был замначальника Челябинского высшего военного авиационного училища, начальником Тамбовского высшего авиационного училища, первым заместителем командующего резерва и подготовки кадров ВВС РФ. После увольнения из Вооруженных Сил в 1999 г. - заместитель начальника управления Федерального казначейства по Тамбовской области. С января 2000 г. - первый заместитель главы администрации Тамбовской области, представитель губернатора в областной Думе. С 11 декабря 2001 г. - член Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от администрации Тамбовской области. Первый заместитель председателя Комитета СФ по обороне и безопасности. Генерал-лейтенант авиации. Заслуженный военный летчик РФ. Награжден орденом "За службу Родине в ВС СССР" III степени. Женат, имеет двух сыновей.

- Василий Дмитриевич, вы полагаете, что навести порядок в сфере безопасности полетов можно лишь с принятием хорошего и, безусловно, нужного закона?

- Продуманная законодательная база - важнейшее условие нормального функционирования любого государственного механизма, тем более такого, как служба управления воздушным движением и безопасностью полетов. Но после принятия Федерального закона "О государственном надзоре (контроле) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации" потребуется, естественно, немалая работа по реализации конкретных мер в сфере обеспечения безопасности полетов авиации РФ. В частности, объединение на государственном уровне усилий всех уполномоченных представителей федеральной авиационной администрации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, авиакомпаний, научно-исследовательских и научно-производственных организаций, промышленности, коммерческих, общественных организаций и физических лиц, эксплуатирующих и обеспечивающих летательные аппараты. Дело в том, что в настоящее время несовершенство воздушного законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ поставило под угрозу приоритетную задачу государства в области охраны жизни и здоровья граждан. И здесь, поверьте, непаханое поле для деятельности многих структур.

- Каковы человеческие жертвы?

- В общем за прошедшие 5 лет в авиации Российской Федерации вследствие летных происшествий погибло около 1,5 тысячи человек. Условный ущерб от их гибели составил около 1 млрд. рублей. Общий ущерб от летных происшествий только за 1 год - более 6 млрд. рублей.

- Так что же в связи с этим предпринимается Советом Федерации и, в частности, вашим комитетом? Насколько были учтены интересы всех заинтересованных сторон, на чей опыт вы опираетесь?

- Еще 16 октября 2003 года в Совете Федерации состоялся "круглый стол" по теме "Состояние безопасности полетов авиации Российской Федерации и ее законодательное обеспечение". В соответствии с его рекомендациями и в связи с критической ситуацией, сложившейся с безопасностью полетов авиации в РФ, был разработан проект Федерального закона "О государственном надзоре (контроле) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации".

Для качественной корректировки законопроекта с учетом последних поручений президента РФ, а также новых положений международного и Воздушного законодательства РФ при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности была активизирована деятельность рабочей группы из ученых экспертов-специалистов в сфере обеспечения безопасности полетов гражданской, государственной и экспериментальной авиации. Привлекли мы также представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, авиакомпаний, научно-исследовательских и научно-производственных организаций, промышленности, коммерческих и общественных организаций. Полномочия всех членов рабочей группы были подтверждены письменно соответствующими руководителями.

В ходе работы (проведено более 30 совещаний) были учтены положения федеральных законов и указов президента Российской Федерации, претерпевших изменения и дополнения в период с 2004 по 2006 год. Проведен углубленный анализ законодательных актов в сфере государственного контроля (надзора) за деятельностью в области авиации в Российской Федерации, странах СНГ и других государствах мирового сообщества. При этом особое внимание уделялось основополагающим нормативным правовым актам в сфере обеспечения безопасности полетов авиации государств-членов Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

Далее. Проведен мониторинг российского законодательства в области гражданских, административных, уголовных, финансовых, трудовых, налоговых, таможенных и других правовых отношений, регулирующих деятельность в сфере обеспечения безопасности процессов производства и особенно процессов эксплуатации различных видов транспорта, включая вопросы обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации; еще раз проанализированы организационные структуры и их функции, осуществляющие государственное регулирование и контроль (надзор) за обеспечением безопасности полетов авиации в Великобритании, Италии, Франции, Германии, Соединенных Штатах Америки, Китае, Индии и других иностранных государствах. Проанализированы результаты расследований авиационных происшествий и серьезных авиационных инцидентов в государственной, гражданской и экспериментальной авиации за последние пятнадцать лет...

Все это позволило нам сделать вывод об отсутствии координации в разработке профилактических мероприятий, связанных с повторяемостью авиационных происшествий по одним и тем же причинам во всех видах авиации, а следовательно, о неэффективности разрозненной деятельности организационной структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения безопасности полетов государственной, гражданской и экспериментальной авиации. Был сделан также вывод о нерациональном использовании ресурсов, так как одновременно планируются и выполняются работы по одним и тем же проблемам в государственной, гражданской и экспериментальной авиации.

- Все это отражается, видимо, и на Вооруженных Силах, безопасности государства?

- Безусловно. Ухудшилась обороноспособность и национальная безопасность. Престиж России как мировой авиационной державы упал гораздо ниже, чем мы ожидали, а это на руку конкурентам, другим мировым державам. Ежегодный экономический ущерб от авиационных происшествий и инцидентов уже достиг 5 млрд. 684 млн. рублей.

Отсутствие финансирования научных исследований в сфере обеспечения безопасности полетов авиации затормозило развитие экономики воздушных перевозок, что, в свою очередь, вызвало закрытие рабочих мест с уникальными профессиями и производством. Прямые финансовые потери и утраченная прибыль просто колоссальны. Я уж не говорю о разобщенности, ведомственности. О том, что десятки мелких авиаперевозчиков должным образом никто не координирует.

Сейчас деятельность в области авиации России регламентируют более 30 федеральных законов и 10 указов президента РФ, более 50 постановлений правительства и 150 различных приказов и инструкций министерств и ведомств. Положения ряда из них противоречат друг другу, вносят неразбериху и правовой хаос в действия авиационного персонала и чиновников, не имеющих возможности вневедомственной оценки причин катастроф, аварий или инцидентов, установленных комиссиями по их расследованию. Причем с несовершенством законодательства прямо или косвенно связаны 60% авиационных происшествий.

Так, напомню, ранее произошли катастрофы воздушных судов с губернаторами на борту в Красноярске и на Сахалине, связанные с нарушением полетного задания из-за вмешательства в деятельность экипажа пассажиров. Но и они не остановили 18 февраля 2006 года главу администрации муниципального района (Старобалтачевский район) Республики Башкортостан.

Другой незаконный полет с самоучкой-любителем (генеральный директор ОАО "Татмостстрой"), имеющим фальшивое свидетельство специалиста государственной авиации (№002569), якобы выданное решением Главной квалификационной комиссии управления авиации ЦС РОСТО (ДОСААФ), также завершился катастрофой. В данном случае полет выполнялся на личном вертолете любителя (Robinson R-44 №1433), который имел просроченное свидетельство о летной годности вертолета (действительное до 17 мая 2006 г.), ранее незаконно выданное Центром государственной регистрации, сертификации и лицензирования авиации РОСТО (26 мая 2005 г., серия СЛГ №001351). Кроме всех вышеперечисленных нарушений законодательства, после катастрофы, в которой и пилот, и пассажир погибли, у пилота было установлено состояние алкогольного опьянения.

А вот другой пример, уже связанный с чиновничьей неразберихой и превышением полномочий. В России имеется Федеральное агентство по физической культуре и спорту, в ведение которого Распоряжением правительства РФ от 31 октября 2002 г. №1532-р по предложению Минимущества России, согласованному с Госкомспортом РФ (так ранее называли Федеральное агентство по физической культуре и спорту) и Минтрансом РФ, было передано государственное унитарное авиапредприятие "Национальный аэроклуб России им. Чкалова". Основной задачей указанного авиапредприятия являлось сохранение спортивной направленности деятельности и целостности имущественного комплекса с использованием его исключительно в качестве базы для подготовки сборных команд России по авиационным видам спорта. Занимается он также подготовкой специалистов, имеющих массовые технические профессии, и кадров для Минобороны РФ. До Распоряжения правительства РФ от 7 февраля 2006 г. №169-р "О строительстве многофункционального комплекса спортивной направленности с соответствующей инфраструктурой на предоставленном в пользование Федеральному государственному унитарному предприятию "Национальный аэроклуб России им. Чкалова" земельном участке" (г. Москва, Волоколамское шоссе, площадь 226 га) аэроклуб существовал как авиапредприятие относительно законно. Однако полеты выполнял с грубейшими нарушениями воздушного законодательства. После же выхода распоряжения №169-р сама относительная законность существования аэроклуба аннулировалась. В пункте 3 распоряжения указано: "Признать утратившим силу Распоряжение правительства Российской Федерации от 31 октября 2002 г. №1532-р". Таким образом, аэроклуб оказался и не в Росспорте, и не в Росимуществе.

Оставленный на произвол судьбы, он продолжил выполнять полеты якобы под флагом государственной авиации и не по своему предназначению, но с целью получения прибыли. К чему это привело? 10 июня 2006 г. под Тверью в катастрофе самолета Як-52, принадлежащего аэроклубу, погиб летчик-инструктор. В нарушение воздушного законодательства распоряжением генерального директора ФГУП "Национальный аэроклуб России им. Чкалова" была создана непрофессиональная комиссия по расследованию авиационного происшествия. Ограничившись возложением всей вины на погибшего и обвинив его в хулиганстве, комиссия истинных причин не вскрыла. Свои противоправные действия по организации и проведению полетов не указала.

- В свое время была создана Федеральная аэронавигационная служба, в компетенцию которой входит оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства России, в том числе по организации воздушного движения, обеспечению связи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, а также авиационно-космическому поиску и спасанию. Это как-то поправило положение дел?

- Что-то может и поправило, но... Ведь именно из-за неудовлетворительного метеорологического и аэронавигационного обеспечения перелетов из Еревана в Сочи и из Анапы в Санкт-Петербург произошли недавние катастрофы самолетов. Указанная служба, судя по обстоятельствам авиационных происшествий, установленных комиссиями по расследованиям (проводил Межгосударственный авиационный комитет), имеет непосредственное отношение к этим катастрофам самолетов А-310 и Ту-154. О недостатках профилактики и контроля, других упущениях говорит тот факт, что в обоих случаях, происшедших с интервалом в три месяца, наблюдались абсолютно одинаковые обстоятельства развития событий: неудовлетворительное метеорологическое обеспечение, экономия топлива, ошибки экипажей, выразившиеся в превышении допустимых углов атаки и последующих срывах самолетов в штопор.

Таким образом, мы видим, что причинами большинства авиационных происшествий является и нормативно-правовой вакуум в такой важнейшей сфере, как безопасность полетов авиации. А также отсутствие независимых от интересов бизнеса и международной конкуренции в сфере авиационной промышленности федеральных органов по контролю (надзору) обеспечения безопасности полетов авиации и по расследованиям авиационных происшествий в РФ.

Воздушное законодательство сегодня характеризуется незавершенностью работы по подготовке ряда проектов указов президента РФ, постановлений правительства, связанных с разработкой и переработкой более половины наставлений, руководств, положений и приказов (которые должны быть введены в действие как федеральные авиационные правила). В ежегодном Федеральном законе "О бюджете Российской Федерации" для авиации России не предусматривается целевого финансирования деятельности в области расследований авиационных происшествий и авиационных инцидентов, а в области обеспечения безопасности полетов предусмотрено только частичное финансирование гражданского воздушного транспорта, находящегося в ведении авиакомпаний. Не решена проблема научных исследований и научного сопровождения вопросов обеспечения безопасности полетов, в том числе и в ходе расследований авиационных происшествий.

Экстренного решения требуют следующие вопросы:

• разработка единых норм и требований к обеспечению безопасности полетов;
• создание уполномоченных органов исключительно в сфере контроля (надзора) за обеспечением безопасности полетов, федеральных органов исполнительной власти для видов авиации;
• реализация положений Кодекса России об административных правонарушениях, в котором достаточно подробно указаны права и обязанности специалистов по безопасности полетов в государственной, гражданской и экспериментальной авиации;
• упорядочение использования авиации общего назначения (сверхлегкой, легкой и малой авиации);
• определение перечня федеральных государственных органов и организаций, имеющих в пользовании государственные воздушные суда;
• определение перечня федеральных государственных органов и организаций, использующих для своих нужд гражданские воздушные суда;
• перераспределение структур, упорядочение функций и реорганизация существующих органов государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства РФ.

На наш взгляд, давно назрела необходимость создания единого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) в сфере государственной авиации. Необходим единый российский (независимый!) федеральный орган государственной власти, осуществляющий государственный надзор (контроль) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ, а также осуществляющий расследования авиационных происшествий с летательными аппаратами в Российской Федерации. Необходимы финансирование специальных научных исследований и компенсация затрат юридическим и физическим лицам, осуществляющим работы по расследованию авиационных происшествий. А также государственный надзор (контроль) за соответствием аэродромов государственной авиации требованиям, предъявляемым к ним, за ходом выделения средств на фактическое приведение этих аэродромов в соответствие с нормами годности и порядок их расходования.

Словом, нужен целый комплекс юридических, законодательных, административных мер. Ведь потери, которые мы сегодня несем в результате подобной неразберихи, повторю, огромны. Если обобщить количество авиационных происшествий (не рассматривая инциденты) и разделить на пять лет, то получится, что в нашей авиации каждый год происходит около 50 авиапроисшествий. Годовой материальный ущерб, повторю, составляет 5 млрд. 684 млн. рублей (в том числе каждое авиационное происшествие в среднем - 135 млн. рублей). Недопустимость таких потерь очевидна. Я уж не говорю о невосполнимых людских потерях. Поэтому необходимо чрезвычайно срочно, что связано с национальной безопасностью, сохранением целостности и суверенитета воздушного пространства России, на основании и во исполнение Конституции РФ принять федеральный закон, закрепляющий основы единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности полетов авиации.

- Насколько известно, концепция представляемого вами проекта федерального закона состоит из нескольких положений. Могли бы назвать основные?

- Они все основные. Поэтому перечислю лишь несколько, образно говоря, краеугольных.

Первое. Обеспечение безопасности полетов авиации Российской Федерации является категорией конституционной и находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Второе. Достижение приемлемого уровня риска в сфере обеспечения безопасности полетов авиации РФ требует единых правовых и организационных основ государственного контроля (надзора).

Третье. Государственный надзор (контроль) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в России основан на единой государственной политике, распространяющейся на все федеральные органы государственной власти и всю авиацию РФ.

Четвертое. Надзор (контроль) за соблюдением воздушного законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов авиации РФ устанавливает приоритетность сохранения жизни и здоровья граждан. Его осуществляют федеральные органы исполнительной власти на основе единой государственной политики, которую определяет глава государства.

Пятое. Федеральный орган государственной власти, осуществляющий государственный надзор (контроль) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ, а также расследования авиационных происшествий с летательными аппаратами, является независимым, вневедомственным органом, подотчетным президенту России.

Как известно, председатель правительства Михаил Фрадков поручил своему первому заместителю - министру обороны Сергею Иванову осуществлять руководство и координацию государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации. И последнее. Названный федеральный закон, основанный на едином правовом поле государственной политики, позволит федеральным органам государственной власти согласованно, с учетом баланса интересов личности, общества, государства вывести из кризиса нашу авиацию, сделает ее привлекательной для развития инновационных технологий в области авиации и обеспечит мировое признание российской авиационной техники как наиболее безопасной и экономичной....