29 ноября Директор департамента экономики и инвестиций Минтранса России Юлия Зворыкина выступила на парламентских слушаниях в Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям с докладом "Рост цен на топливно-энергетические ресурсы как проблемный фактор эффективного развития транспортного комплекса".

Юлия Зворыкина подчеркнула, что основы государственной политики на долгосрочную перспективу и основные направления взаимодействия транспортной отрасли с отраслями экономики и топливно-энергетическим комплексом определены в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации № 45 от 12.05.2005 и Стратегии развития транспорта Российской Федерации до 2010 г., утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации № 94 от 31.07.2006. При этом она отметила, что развитие опорной транспортной инфраструктуры в соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года координируется с приоритетами Энергетической стратегии России на период до 2020 года и прогнозными балансами топливно-энергетических ресурсов.

Одной из приоритетных задач в настоящее время Юлия Зворыкина назвала развитие собственных механизмов ценообразования, в первую очередь, на первичные топливно-энергетические ресурсы. Стратегия управления ценами на энергоресурсы призвана оказывать влияние на сферу внутреннего и внешнеторгового ценообразования, на продукцию промышленности, сельского хозяйства, на транспорт и, безусловно, имеет особое значение в условиях окончательного перехода российской экономики на рыночные условия хозяйствования.

От того, каким образом устанавливаются и регулируются эти цены, во многом зависит не только характер развития отраслей и предприятий топливно-энергетического комплекса, но и экономика в целом. Зарубежный опыт свидетельствует, что создание в условиях рынка равноправных условий работы для хозяйствующих субъектов всех секторов экономики, возможны только при условии создания системного законодательного правового поля и механизмов исполнения законов. Это дает возможность эффективно и гибко воздействовать рыночными механизмами на все субъекты хозяйственной деятельности.

Российская практика топливного рынка последних трех лет показала - цены на внутреннем рынке выросли практически сразу же за мировыми, а по темпам роста даже обогнали другие страны, отметила Зворыкина. Сложившаяся ситуация отрицательно сказалась на финансовом состоянии предприятий транспорта. Рост стоимости топлива на сегодняшний день является одной из важнейших причин увеличения затрат транспортных организаций. Так, по данным Росстата, в 2005 г. удельный вес расходов на топливо в структуре транспортных затрат составил:

• на железнодорожном транспорте - 6,95%;
• на автомобильном транспорте - 25%;
• на авиационном транспорте - 27,02%;
• на морском транспорте - 13,60%.

За период с января 2002 года по декабрь 2005 года рост цен на топливо составил по высокооктановому бензину и дизельному топливу в Российской Федерации - 103% и 136% соответственно, в то же время в Германии - 21% и 43%, в Австрии - 10% и 35%, во Франции - 26% и 39%.

В Москве потребительские цены на бензин за прошедший месяц в среднем увеличились на 3,2%, Санкт-Петербурге - на 5,0%.

До настоящего времени транспортные предприятия, старались сдерживать рост тарифов, однако если тенденция роста цен на энергоносители сохранится, то это неизбежно приведет к дальнейшему росту тарифов, считает Зворыкина.

"Уровень транспортных издержек в себестоимости продукции составляет в России в среднем 20-25%, что почти в 3 раза выше, чем в странах Западной Европы", - подчеркнула она.

Сложившаяся на сегодняшний день ситуация с ростом цен на моторное топливо крайне негативно отражается на финансовом состоянии предприятий автотранспортного комплекса. Особенно страдают автотранспортные предприятия, осуществляющие пассажирские перевозки. Покрытие расходов предприятий на перевозку пассажиров осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Убытки социальных перевозчиков неизбежны, поскольку тарифы на перевозку пассажиров регулируются на региональном и муниципальном уровнях. Стоимость разового билета, билета долговременного использования ниже себестоимости перевозки одного пассажира. Остается большое количество перевозимых бесплатно пассажиров в регионах.

При наличии убытков у предприятий пассажирского автомобильного транспорта отсутствует возможность своевременно обновлять подвижной состав, осуществлять расходы на поддержание существующего подвижного состава на должном уровне, индексировать заработную плату работникам. При этом постоянно растет топливная составляющая в структуре расходов предприятий. Доля затрат на приобретение автомобильного топлива в общей сумме расходов предприятий составляла в первом полугодии 2006 года - 24,8%.

По данным Росстата, в 2005г. в России было произведено 32,0 млн. тонн бензина автомобильного и 60,1 млн. тонн дизельного топлива. При этом примерно треть произведенного бензина и дизельного топлива потребляется автотранспортом.

Качественные характеристики бензина определяются 3-мя основными стандартами: ГОСТ 2084-77, ГОСТ Р 51105-97 и ГОСТ Р 51866-2002. Примерно 40% от всего производимого бензина - низкооктановый бензин, экологические характеристики которого соответствуют стандарту Евро-2, из оставшегося количества порядка 5% соответствует экологическим классам Евро-3, 4, т. е. выполняются европейские экологические стандарты.

Качественные характеристики дизельного топлива регламентируются действующими ГОСТ 305-82 и ГОСТ Р 52368-2005. Однако приблизительно 80% от всего выпускаемого дизельного топлива подходит под экологический стандарт Евро-2 "с натяжкой": количество серы не соответствует норме, 15% полностью соответствует Евро-2, и только примерно 5% подходит под экологический стандарт Евро-3.

То есть, можно сказать, что экологические характеристики выпускаемого в стране топлива достаточно низкие, и цены на нефтепродукты не учитывают в должной мере качество продукта.

Анализируя зарубежный опыт Юлия Зворыкина отметила, что с целью сдерживания роста стоимости моторного топлива в большинстве европейских стран принимаются различные меры, в том числе за счет внесения изменений в налоговое законодательство. Так, например:

• во Франции с 1 января 2005 года увеличен налоговый вычет для предприятий автотранспорта по транспортному налогу для автомобилей грузоподъемностью свыше 16 тонн с 366 € до 700 € на транспортное средство, а для автомобилей экологического класса Евро-2 и Евро-3 налоговый вычет увеличен до 1000 Евро.
• в Венгрии с 1 октября 2005 года снижена ставка налога на добавленную стоимость на нефть с 25 до 20 процентов;
• правительство Бельгии объявило, что с 1 января 2006 г., декларацию по возмещению акцизного сбора можно будет подавать ежемесячно. Максимальный срок возмещения будет сокращен с 40 до 20 рабочих дней;
• с 15 сентября 2006 года в Польше на отдельные виды нефтепродуктов снижены ставки акцизного сбора и т.п. меры.

В соответствии с действующей редакцией Налогового кодекса Российской Федерации (п. 2 статьи 361) законодательные органы субъектов Российской Федерации вправе увеличивать или уменьшать базовые ставки транспортного налога до пяти раз. Такое увеличение не соответствует финансовым возможностям большинства автотранспортных организаций, особенно являющихся малыми предприятиями. В этих условиях коэффициент повышения (уменьшения) базовой ставки налога целесообразно поставить в зависимость от соответствия транспортных средств экологическим требованиям, устанавливаемым Правительством России.

По данным Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (АСМАП), российские перевозчики занимают сегодня всего треть рынка международных перевозок, а их доля доходов еще меньше и это в значительной мере связано с проблемой роста цен на топливо. Эти расходы заставляют экономить на всем остальном - на зарплате, техническом обслуживании автомашин.

Из-за высоких цен на топливо рентабельность автоперевозок падает. По данным Росстата, в 2004 году она составляла 5,7 процента, а в минувшем году - 2,5 процента. При этом если у зарубежных перевозчиков в структуре затрат зарплата водителей составляет 48 процентов, то у нас - всего 20 процентов. Отсюда частая смена кадров и непрофессионализм.

Вопросы совершенствования системы государственного тарифного регулирования, являющиеся важнейшей составной частью структурной реформы на железнодорожном транспорте, нашли своё отражение в Плане мероприятий III этапа структурной реформы. В области тарифного регулирования Зворыкина отметила, что рост тарифов на железнодорожные перевозки за 2003-2006 гг. значительно ниже, чем рост цен в промышленности.

"Учитывая, что на долю железнодорожного транспорта приходится 85 процентов из общего грузооборота транспорта (по данным Росстата за 9 месяцев текущего года) можно говорить о позитивном макроэкономическом эффекте на экономику страны в целом, -- сказала Юлия Зворыкина. - Тем не менее, по данным ОАО "РЖД" только за шесть месяцев т.г. эксплуатационные расходы возросли на 11,3%, в т.ч. 13% этого прироста обеспечено за счет повышения цен на топливо".

Одним из основных факторов роста стоимости транспортных услуг на воздушном транспорте Зворыкина назвала стоимость нефтепродуктов (в расходах отдельных авиакомпаний доля авиатоплива составляет до 40%). Действующее в настоящее время законодательство не допускает возможности государственного регулирования цен на горюче-смазочные материалы путем установления фиксированных, предельных и других цен, поскольку нефтепродукты не являются продукцией естественных монополий.

Анализ показывает, что основными потребителями услуг воздушного транспорта, за счет которых и происходит указанный рост, являются корпоративные клиенты, повысившие уровень своей мобильности и население с достаточно высоким уровнем доходов. Этот рост произошел в основном за счет международных чартерных рейсов (доля объема международных чартерных перевозок в 2005 году в общем объеме перевозок составила 25% (8,6 млн. пасс.), а рост внутреннего авиасообщения составил всего 1%, т.е. практически остановился. Такая динамика пассажирских авиаперевозок на внутренних линиях в ряде регионов, где воздушный транспорт является единственным видом сообщения, лишает граждан самой возможности передвижения, нарушает их конституционные права.

Юлия Зворыкина особо отметила, что достигнутый рост объемов перевозок был обеспечен авиакомпаниями в условиях беспрецедентного роста цены на авиационный керосин, которая в настоящее время, в среднем, составляет 18 тыс. руб. против 5 тыс. руб. на начало 2002 года. В условиях резкого роста цен на авиакеросин, авиакомпании вынуждены были увеличивать тарифы (средний тариф экономического класса на внутренних авиалиниях по состоянию на 01.09.2006 составил 8 216 рублей, рост за год - 31,5% . Авиакомпании работают с низкой рентабельностью, так как рост тарифов ограничен низкой платежеспособностью населения.

Авиационные предприятия России более 60% перевозок осуществляют на воздушных судах разработки 60-70-х годов, которые не соответствуют современным требованиям по топливной эффективности. Около 80% провозной мощности магистрального парка составляют самолеты с повышенным удельным расходом топлива (более 30 г на пассажиро-километр), в то время как в мировом парке доля таких самолетов - менее 5%. Наиболее устаревшим является парк региональных самолетов.

Ведущие авиапроизводители - Boeing и Airbus - разрабатывают новую генерацию самолетов, обеспечивающих экономию топлива на 20% по сравнению с действующими моделями, а если учесть, что уже сейчас иностранные модели расходуют топлива на 30-60% меньше по сравнению с российскими, то конкурентоспособность отечественной авиатехники в значительной степени будет зависеть от экономичности новых моделей воздушных судов и цен на авиатопливо.

Показатели экономической эффективности отечественных воздушных судов значительно уступают зарубежным аналогам. К примеру, наиболее массовый самолёт Ту-154М каждые 10 часов полета только за счет топливной составляющей расходует на 15 тыс. долларов США больше, чем A320. В результате, только по этому типу воздушных судов, сравнительные издержки российских авиаперевозчиков составляют порядка 500 млн. долларов США в год.

Аналогичная картина представляется при сравнении Ил-96 и Boeing 767. При равной пассажировместимости Ил-96 имеет меньшую на 25% дальность, больший на 40% расход топлива, что увеличивает расходы на авиатопливо (по данным ОАО "Аэрофлот") более чем на 7 млн. долл. США в год.

В аэропортах Российской Федерации, как правило, находится не более одного топливозаправочного комплекса, что исключает конкуренцию и приводит к завышению цен как на авиа ГСМ, так и на услуги по его обеспечению. В этой ситуации, считает Зворыкина, необходимо либо развивать конкуренцию в данной сфере, либо вводить государственное регулирование в отношении услуг ТЭК и поставляемого авиакомпаниям авиа ГСМ.

С 01.11.2006 Росаэронавигацией были повышены в 1,9 раза ставки аэронавигационных сборов. Указанное повышение не обсуждалось с пользователями и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. По мнению Минтранса России, предоставление аэронавигационного обслуживания является по всем признакам услугой, оказываемой в состоянии естественной монополии. Решения об изменении ставок аэронавигационных сборов должны приниматься коллегиально, с учетом мнения всех участников авиаперевозок, а также Минтранса России и Росавиации.

Подобный порядок принятия решения относительно уровня ставок сборов за аэронавигационное обслуживание позволит максимально учесть интересы всех участников воздушных перевозок, считает Зворыкина.

Не меньше проблем из-за резко дорожающего топлива и у водного транспорта.

По данным Ассоциации судоходных компаний российские речные суда оснащены тихоходными двигателями, расход топлива у которых на 25% выше зарубежных аналогов. Подорожание топлива привело к тому, что эксплуатация судов на подводных крыльях стала убыточной и скоростное пассажирское судоходство практически исчезло.

При росте цен на топливо тарифная ставка на транспортные услуги, естественно, не может увеличиваться в том же соотношении, следовательно, нет возможности для повышения зарплаты работников, эффективного развития предприятия. Рост стоимости топлива создает проблемы с северным завозом, 75% которого осуществляется речным транспортом. Для районов Крайнего Севера внутренний водный транспорт в ближайшие годы остается безальтернативным средством сообщения. Перспективы развития водного транспорта на период до 2010 года на Дальнем Востоке связаны с планами хозяйственного освоения этих регионов, а также с формированием Северного морского пути и Транссиба). Дотирование речных пассажирских перевозок из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации происходит не в полном объеме, что ставит под вопрос саму деятельность речных компаний по обслуживанию социально значимых маршрутов, не говоря об обновлении флота.

В дорожной отрасли рост цен на топливо оказывает существенное влияние на решение задач приведения автомобильных дорог в соответствие с нормативными требованиями расширения дорожной сети в соответствии с потребностями экономики, населения, государства. Объемы выполняемых работ по строительству, реконструкции и ремонту автомобильных дорог, а также многих видов работ по содержанию автомобильных дорог напрямую зависят от стоимости дорожно-строительных материалов, топлива для машин и механизмов. По данным Федерального дорожного агентства, стоимость этих материальных ресурсов составляет более 60% стоимости дорожных работ.

Зворыкина отметила, что перечисленные выше факторы, в первую очередь, всплеск спроса, который возникает после принятия федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и утверждения Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), приводит к опережающему росту цен на дорожно-строительные материалы и горючее по сравнению со средними дефляторами, определяемыми Минэкономразвития России и Минфином России.

Проведенный Росавтодором анализ показал, что за период 2000-2005 годов рост цен на материалы, наиболее распространенные на дорожных работах, такие как песок и щебень, составил соответственно 3 и 2,5 раза, на цемент - 2,6 раза, дизельное топливо - 2,2 раза. Потери инвестиционных возможностей дорожного хозяйства из-за несоответствия роста цен на материалы и выделяемых объемов финансирования за прошедшие 5 лет Росавтодором оцениваются в размере 250 млрд. руб., что сопоставимо с годовым объемом финансирования из бюджетов всех уровней. Рост цен снижает инвестиционные возможности финансовых ресурсов, выделяемых для осуществления как инвестиционных, так и текущих расходов во всех отраслях экономики. Особенно значительное воздействие непрогнозируемый рост цен оказывает на отрасли, связанные с бюджетным финансированием в силу длительного многоэтапного процесса подготовки и принятия соответствующих законов и других нормативных правовых актов, связанных с выделением бюджетных средств.

Хотя федеральный закон "О федеральном бюджете" на очередной финансовый год принимается в декабре предшествующего года, процесс его подготовки, а также определения предельных объемов расходов по отраслям экономики начинается в марте предшествующего года. К 1 июля практически заканчивается определение предельных объемов расходов инвестиционного характера по субъектам бюджетного планирования и главным распределителем бюджетных средств.

Ситуация осложняется особенностями процесса открытия финансирования в рамках реализации Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и законодательства о закупках для государственных нужд. Например, в 2006 году перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, реализуемых в рамках ФАИП, был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля № 140-р и доведен до главных распределителей бюджетных средств 17 февраля.

С учетом процедур конкурсов на право заключения государственных контрактов по объектам, включенным в этот перечень, сами контракты заключались в середине апреля - начале мая. В этот период у подрядчиков происходит заключение большинства договоров на поставки горюче-смазочных и строительных материалов, конструкций, на перевозки строительных грузов. Однако на этот же период приходится пик спроса на горючее и транспортные услуги в агропромышленном комплексе. Это приводит к резкому подъему спроса в сфере поставок и услуг на материалы и топливные ресурсы многих естественных монополий.

Как и в любой отрасли мирового хозяйства, на транспорте государственное и межгосударственное регулирование тесно взаимодействует с рыночными механизмами. Сложившаяся ситуация на рынке топлива в России привела к тому, что динамика роста цен на автомобильный бензин и дизельное топливо в 2002-2005 гг. оказалась в 6-15 раз выше, чем в западных странах. Работа транспортных организаций в условиях низкой рентабельности исключает возможность обновления основных фондов, что ведет к застою на предприятиях транспортного машиностроения. Это касается автомобильной, авиационной и судостроительной промышленности.

Снижение налогового бремени на 4% при повышении цен на топливо более чем на 200% не способно компенсировать резкий рост общих эксплуатационных расходов транспортных предприятий. В этой связи происходит вынужденное перераспределение средств внутри сложившегося фрахта и снижение расходов на заработную плату, а также затрат на техническое обслуживание, поскольку в соответствии с конъюнктурой внутреннего и внешнего рынка транспортные организации не могут повысить тарифы на транспортные услуги пропорционально динамике роста цен на топливо и металлы.

Низкие темпы роста ведут к снижению удельного веса расходов на заработную плату, что неизбежно приводит к потере высококвалифицированных кадров, следовательно, к снижению уровня транспортной безопасности. Реальное осуществление реформ, идущих во всех регулируемых сферах, в ТЭКе в частности, безусловным образом диктует новые требования, новые условия функционирования регулятора.

Государственная политика должна в первую очередь мотивировать деятельность транспортных фирм - субъектов хозяйствования на таком уровне рентабельности, который обеспечивал бы возможность их технического перевооружения и развития. На государственном уровне должны быть созданы условия для развития лизинговых структур, конкурентоспособных по отношению к европейским странам, а также механизмов государственно-частного партнерства. Средства, привлеченные с помощью этих схем, послужат главным источником развития авиационной, автомобильной, судостроительной и других видов промышленности и создания эффективной и конкурентоспособных.

Минтранс России полагает, что для стабилизации цен на топливные ресурсы в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики, эффективного развития внутреннего рынка углеводородного сырья и продуктов его переработки, необходимо разработать комплекс следующих мер:

• меры структурной политики в углеводородном секторе (включая реформирование естественных монополий), направленные на построение конкурентных отношений в отраслях топливно-энергетического и химического комплекса;
• совершенствование антимонопольного законодательства и усиления контроля за его соблюдением;
• взаимосвязанные меры ценового (тарифного), налогового и таможенного регулирования;
• формирование цивилизованных правил и институтов торговли углеводородными ресурсами без увязки цен внутреннего рынка с мировыми;
• создание и развитие соответствующих механизмов государственного контроля над рынками;
• ввод новых мощностей по производству автомобильного бензина, соответствующего требованиям Евро-3 и Евро-4 и стимулирование производства экологически чистых топлив на основе учета экологических характеристик топлив при расчете дифференцированных ставок акцизов.

При рассмотрении вопроса разработки и внедрения механизмов государственного регулирования цен на основные виды товаров, работ и услуг, целесообразно подробно изучить опыт тех стран, в которых стоимость моторного топлива ниже, чем в Российской Федерации....