Из обращения бывшего заместителя министра обороны по закупкам, технологиям и логистике Джаскеса Гэнслера к Конгрессу США, 2000 г.: "Наше оборудование стареет. И мы не в состоянии заменить его большую часть в ближайшей перспективе. Вследствие этого наши расходы на эксплуатацию и обслуживание будут продолжать расти. Как результат - снижение боеготовности при одновременном увеличении затрат. И до тех пор, пока мы сознательно и быстро не обратим эту тенденцию вспять, нам придется иметь дело с тем, что я называю "спиралью смерти" - ситуацией, когда падение боеготовности будет требовать от нас изъятия все больше и больше долларов, выделенных на модернизацию вооружений, и перенаправления их на повседневные нужды эксплуатации и обслуживания. Все дальше и дальше откладывая модернизацию, мы будем вынуждены продолжать использовать стареющую технику за пределами установленного срока службы, теряя боеготовность и наращивая эксплуатационные расходы…"

Смена парадигмы

Оборонно-промышленный комплекс за рубежом, так же, как и у нас, всегда был достаточно специфическим сектором экономики, где отношения между заказчиком и поставщиком ВВТ регулируются весьма жесткими и достаточно консервативными правилами. Однако, вследствие значительных изменений в расстановке сил на мировой арене, произошедших в последние два десятилетия, оборонные ведомства многих стран стали активно искать альтернативные подходы. Исчезновение старых и появление новых угроз при одновременном сокращении бюджетов вынудило военных решительно отказаться от устоявшихся догм и пересмотреть казавшуюся незыблемой практику взаимоотношений с промышленностью.

Одним из наиболее значительных шагов в этом направлении стала разработка и последующее внедрение оборонным ведомством США принципиально новой концепции поддержки эксплуатации систем вооружений и военной техники (ВВТ), ориентированной на конечный результат - PBL (Performance Based Lifecycle Product Support). Британцы называют этот подход "приобретением исправности".

Основной идеей концепции стал отказ от жесткого, установленного "раз и навсегда" разграничения ответственности между военным заказчиком и гражданским поставщиком за постпроизводственные стадии жизненного цикла ВВТ. Тыловые службы оборонных ведомств перестали быть простыми покупателями, а предприятия ОПК - продавцами услуг и предметов материально-технического обеспечения. Появилась возможность заключения долговременных и взаимовыгодных соглашений о сервисной поддержке между военными заказчиками и гражданскими поставщиками ВВТ. В основу таких соглашений были положены новые законы о государственно-частном партнерстве (PPP - Public-Private Partnership). Предметом таких соглашений стали не конкретные запасные части, материалы или услуги, а нормируемые показатели конечного результата сервисной поддержки - исправность, надежность, экономичность в эксплуатации, время простоя боевой техники в войсках. Новый подход изначально был призван заменить устаревшую концепцию интегрированной логистической поддержки (Integrated Logistics Support - ILS), которая, хотя и объединила разрозненные элементы эксплуатационной логистики, но по-прежнему отделяла их от процессов закупок ВВТ. Наиболее критичным недостатком ILS, предрешившим ее дальнейшую судьбу, было отсутствие прямой связи между тем, что должна делать промышленность и реальными потребностями конечного потребителя - боевых подразделений.

С момента своего зарождения в конце 90-х - начале 2000 годов, концепция PBL получила широкое распространение, непрерывно развивалась и претерпела ряд существенных изменений. Сегодня Министерство обороны США считает PBL предпочтительным подходом к сервисной поддержке вновь создаваемых и уже эксплуатируемых систем вооружений и военной техники.

Последние исследования МО США результатов практического применения стратегии PBL неопровержимо свидетельствуют: PBL дает значительное повышение эффективности и качества поддержания боеготовности систем ВВТ по сравнению с традиционными подходами. Расчеты военных аналитиков оборонного ведомства США показывают, что повсеместное применение концепции PBL потенциально способно давать от $10 до $20 млрд экономии бюджетных средств в год.

Что такое PBL

Согласно определения, PBL - это экономически оправданное приобретение услуг поддержки, как интегрированного пакета нормированных показателей конечного результата, нацеленное на оптимизацию готовности и достижение заданных тактико-технических характеристик системы ВВТ, базирующееся на долговременных сервисных соглашениях с четким разделением полномочий и ответственности между сторонами. Проще говоря, PBL - это стратегия приобретения конечного результата, а не конкретных продуктов и услуг.

Принципиальная новизна концепции PBL на момент ее появления заключалась в том, что закупка ВВТ и ее последующая поддержка в эксплуатации были интегрированы в единый процесс, подконтрольный одному Руководителю соответствующей программы внутри оборонного ведомства. До этого момента, в соответствии с устоявшимися правилами, это были разные, далеко не всегда равнозначные направления деятельности, за которые отвечали разные службы внутри МО. При этом основное внимание уделялось разработке и/или закупке систем ВВТ, а проблемы поддержки эксплуатации приобретенной техники решались по остаточному принципу. Вследствие этого получение ожидаемого эффекта от реализации оборонных программ затягивалось на долгие годы.

Второй важной особенностью концепции PBL явилось предоставление руководителям соответствующих оборонных программ адекватных прав и полномочий на установление партнерских отношений с промышленностью для совместного решения задач, ранее находившиеся в исключительной компетенции МО. В новых условиях такое партнерство уже могло осуществляться в разных вариантах в зависимости от специфики той или иной программы: от исключительной ответственности за поддержку эксплуатации ВВТ на стороне МО до полной ответственности за это на стороне гражданского партнера - PBL-Контрактора. Здесь необходимо особо отметить определяющее значение законодательства в сфере государственно-частного партнерства (Public-Private Partnership). В отсутствии адекватных правовых механизмов такого партнерства успешное распространение и развитии PBL было бы невозможно.

Третьим принципиальным элементом новизны концепции PBL стало приобретение у провайдера услуг сервисной поддержки (PBL-Контрактора) не конкретных запасных частей и/или услуг, а нормируемых показателей конечного результата, важных для основного потребителя - боевого подразделения:

• Уровня исправности систем ВВТ;
• Уровня эксплуатационной надежности материальной части;
• Полной стоимости владения системой ВВТ для заказчика;
• Среднего времени простоя.

Если ранее военные были обязаны сами определять потребности в запасных частях и материалах для поддержания заданного уровня исправности систем ВВТ, отслеживать материальные запасы, производить необходимые закупки и выполнять техническое обслуживание, то теперь все или часть этих обязанностей разрешено делегировать гражданскому подрядчику. Оплата услуг промышленности приобрела регулярный характер, а размер вознаграждения стал прямо зависеть от фактически достигнутых результатов. Вместе с ответственностью за конкретные показатели конечного результата сервисной поддержки, оборонное ведомство переложило на плечи промышленности и значительную часть собственных эксплуатационных рисков. Промышленность, в свою очередь, обрела прямую материальную заинтересованность в минимизации этих рисков.

Четвертая важнейшая особенность PBL состоит в долговременном характере партнерства между заказчиком и PBL-Контрактором, при которых поставщик системы ВВТ берет на себя обязательства поддерживать эксплуатацию проданной оборонному ведомству техники на протяжении длительного периода - 3, 5 и более лет, вплоть до списания или снятия изделия с вооружения. Благодаря этому, у промышленности появляется не только стимул, но и реальная возможность инвестировать денежные средства в совершенствование эксплуатационных характеристик ВВТ. Военное ведомство, в свою очередь, избавилось от множества проблем в планировании и исполнении оборонного бюджета.

Как это работает

Как уже отмечалось выше, вознаграждение PBL-Контрактора определяется не ценами на конкретные запасные части и отдельные виды услуг, как при традиционном подходе, а фактически достигнутыми показателями уровня исправности и надежности материальной части, эксплуатационными затратами заказчика и средним временем простоя техники из-за отказов и неисправностей. В случае, если Контрактор выдерживает заданные в договорных условиях нормативы на уровне 100%, он получает 100% причитающегося ему вознаграждения. Если же фактические показатели оказываются ниже установленных норм, но остаются в пределах допустимого (например - от 99% до 80%), размер вознаграждения уменьшается прямо пропорционально. При дальнейшем снижении показателей, вводится более жесткая зависимость и размеры выплат оказываются еще меньше. Наконец, если Контрактор на протяжении нескольких отчетных периодов допускает снижение показателей до неприемлемого уровня (например - ниже 50% от заданного), Заказчик может прекратить выплаты и потребовать возмещения понесенных убытков. В таких условиях у PBL-Контрактора появляется прямая заинтересованность в достижении максимально возможного результата при минимальных затратах. С одной стороны, Контрактор стремится к тому, чтобы техника была в постоянной готовности к применению, меньше простаивала на плановых и неплановых ремонтах. С другой - делает все от него зависящее, чтобы повысить надежность материальной части, увеличить межремонтный ресурс, минимизировать трудоемкость обслуживания, сократить потребности в запасных частях и расходных материалах. Ибо это уже прямо отражается на его собственных операционных расходах. Таким образом, одновременно достигаются три, казалось бы, взаимоисключающих результата - повышается боеготовность, сокращаются суммарные затраты МО и увеличивается прибыль PBL-Контрактора.

Десять лет уверенного успеха

Вот уже более десяти лет концепции PBL применяется на Западе и демонстрирует на практике свои преимущества. По утверждению ведущих аналитиков компании Frost & Sullivan, в последнее время многие компании оборонной сферы стали позиционировать себя в большей степени провайдерами услуг, нежели чистыми поставщиками оборудования. По мере распространения концепции PBL, они стали принимать более активное участие в поддержании оборонного потенциала вооруженных сил, что позитивно отразилось на эффективности и стоимости эксплуатации как вновь поступающих, так и уже стоящих на вооружении систем ВВТ.

Программа Joint STARS

Одним из показательных примеров успешного применения PBL является программа сервисной поддержки самолетов E-8 Joint STARS ВВС США. В рамках этой программы полную ответственность за сервисную поддержку всего комплекса в целом, включая наземную часть, отвечает его финальный интегратор и поставщик - компания Northrop Grumman. Под ее руководством профильные подразделения МО осуществляют снабжение эксплуатанта стандартными материалами и запасными частями общего назначения, выполняют ТО силовых установок Е-8, применяемых и на других боевых авиационных комплексах, построенных на базе самолетов Boeing 707. За собой и своими традиционными субподрядчикам Northrop Grumman оставляет обеспечение заказчика документацией и данными, снабжение специфичными для платформы Е-8 запчастями, тяжелые формы ТО, полевую поддержку и обучение эксплуатанта в части, не касающейся боевого применения комплекса. Беря на себя изрядную долю забот по подержанию боеготовности системы Е-8 Joint STARS, Northrop Grumman получает в свое распоряжение не только персонал соответствующих подразделений ВВС, но и имеющуюся у военных инфраструктуру - ангары, оборудованные мастерские, учебные центры, транспорт и многое другое.

Не смотря на то, что комплекс Е-8 Joint STARS, оснащенный самыми современными технологиями, базируется на устаревшей конструкции самолета Boeing 707, компании Northrop Grumman, как интегратору сервисной поддержки, удавалось практически всегда полностью выполнять все требования к показателям конечного результата. Даже в тех случаях, когда она не имела прямых полномочий выполнять отдельные виды работ. На протяжении последних 6 лет Northrop Grumman устойчиво за каждый полугодовой отчетный период получала максимальную сумму вознаграждения, регулируемого в зависимости от достигнутых показателей конечного результата. В соответствии с условиями PBL-контракта около 80% всего причитающегося компании вознаграждения регулируется этими показателями. Этим же контрактом, изначально заключенным на 6-летний период, предусмотрена возможность его продления еще на 2 года по итогам ежегодной оценки достигнутых результатов. Без необходимости повторного участия в каких-либо конкурсах. По состоянию на конец 2009 года Northrop Grumman уже имела контракт, совокупно продленный до 2017 года.

Программа комплексной поддержки ВТС С-17 Globemaster III

Программа комплексной поддержки ВТС С-17 (Globemaster III Integrated Sustainment Program - GISP) является типичным примером PBL-контракта, в соответствии с которым заказчик оплачивает готовность авиационной техники, а не конкретные запасные части и сервисы. В соответствии с этим контрактом компания Boeing отвечает за все работы по поддержанию готовности всего парка самолетов С-17, включая материально-техническое обеспечение и периодические формы технического обслуживания. Персонал Boeing постоянно присутствует на авиабазах и в тесном взаимодействии с персоналом ВВС обеспечивает круглосуточную готовность авиационной техники к вылету. Boeing полностью отвечает за поставки более чем 95% всей номенклатуры запасных частей. За период с 2004 по 2011 г.г. компания обеспечила в среднем 90% уровень удовлетворения потребностей программы GISP в запасных частях. Недавно ВВС США утвердили решение о передаче Boeing долговременного 10-летнего заказа на непрерывную комплексную поддержку всего парка самолетов С-17 с 2012 по 2021 г.г. Boeing имеет договорные отношения с ВВС США о сервисной поддержке С-17 с момента поставки первого самолета в 1993 г. Перевод контрактных отношений на принципы PBL был осуществлен в 1998 г.

В соответствии с действующим законодательством, тыловые службы МО США должны сохранять компетенцию и способность самостоятельно обеспечивать снабжение боевых подразделений критически важными для боеготовности компонентами систем ВВТ. С учетом этого обстоятельства, Boeing заключил партнерское соглашение с логистическим центром ВВС США (ALC), в соответствии с которым этот центр обеспечивает поставки соответствующих компонент для программы GISP на условиях субподряда. За период с 2004 по 2008 г.г. Boeing инвестировал в развитие этого центра более $60 млн. В конце концов ALC, не меняя своего юридического статуса и принадлежности ВВС США, стал авторизованным провайдером логистических услуг Boeing.

Благодаря реализации программы GISP за 7 лет с 2004 по 2011 г.г. стоимость летного часа самолетов С-17 сократилась на 29%, что дало совокупную экономию для ВВС США более $1 млрд. Экономия собственных операционных затрат Boeing по этой программе за период с 2004 по 2010 г.г. составила $60 млн., а в 2011 г. - еще $4 млн. Уровень исправности парка самолетов С-17 в 2011 году достиг 86,1%.

Программа H-60 Forward Looking Infra-Red (FLIR)

Благодаря PBL-контракту с компанией Raytheon, предусматривавшему государственно-частное партнерство с Юго-Восточным Центром Боеготовности Флота (Fleet Readiness Center Southeast - FRCSE), офису управления соответствующей программой ВМС США удалось обернуть вспять крайне негативную тенденцию с боеготовностью системы инфракрасного видения FLIR вертолетов H-60. Благодаря интенсивному использованию стратегии PBL и принципов Six Sigma средний уровень исправности систем FLIR возрос с 33% до практически 100% за менее, чем два года. Все это было достигнуто при одновременной экономии более чем $31 млн. бюджетных средств по сравнению с предшествующими периодами, когда стратегия PBL не применялась. Благодаря государственно-частному партнерству с Raytheon значительно возросли технические возможности и загрузка центра FRCSE ВМС.

Выводы, над которыми стоит поразмышлять

Не смотря на принятие в декабре 2012 года принципиально нового закона о гособоронзаказе, содержащего ряд весьма прогрессивных положений, перспективы внедрения концепции PBL в наших условиях все еще остаются туманными. Основным препятствием на этом пути является т.н. транзакционная модель договорных отношений между заказчиком и исполнителем гособоронзаказа. В соответствии с этой моделью, независимо от выбранной схемы ценообразования, оплате подлежит исключительно конкретная работа, выполненная для заказчика и/или поставленная ему товарная продукция. Этот принцип противоречит самой сути концепции PBL, где предметом контракта являются конечные показатели исправности, надежности и экономичности систем ВВТ в эксплуатации. К сожалению, на сегодняшний день в системе государственных закупок отсутствуют какие-либо правовые механизмы законного приобретения и продажи чего бы то ни было, кроме товарно-материальных ценностей и конкретных услуг. При ограниченной сверху норме прибыли, исполнитель по-прежнему будет заинтересован в выполнении для заказчика как можно большего объема работ и поставке ему максимально возможного объема товарной продукции. Это означает, что чем чаще и дольше техника будет простаивать в ремонте, и чем больше потреблять запасных частей, чем выше доходы промышленности. Т.е. фактически, объективно, интересы промышленности и военных здесь оказываются прямо противоположными! Сохранение сложившейся практики госзакупок применительно к постпроизводственным стадиям жизненного цикла систем ВВТ неизбежно приведет к эскалации затрат МО на поддержание исправности и боеготовности техники. Для оборонного бюджета страны это будет означать одновременное сокращение возможностей для финансирования НИОКР и принятия на вооружение новых систем.

Преодоление проблем поддержки постпроизводственных стадий жизненного цикла систем ВВТ невозможно без решительного отказа от транзакционной модели на этих стадиях в пользу PBL. Дальнейшая консервация существующего порядка чревата необратимыми отрицательными последствиями для предприятий военно-промышленного комплекса и обороноспособности страны....