Автор: Роман Вдовенко, заместитель председателя МАК
Опубликовано: 25.12.2018, 13:54
 

Либерализация международного воздушного транспорта - основная тенденция XXI века


[image]

Международный воздушный транспорт - это динамичная, высокотехнологичная и капиталоемкая отрасль обслуживания, получившая в 1950-2000 гг. быстрое развитие на основе четко определенных юридических, экономических, нормативных и организационных принципов, изложенных в Чикагской конвенции 1944 г.

Характерной чертой регулирования деятельности международного воздушного транспорта является высокая степень общности методов практической регламентации международных воздушных сообщений в отношении целей и достижения конечного результата регулирования.

В реальности отношения между государствами в области воздушного транспорта регулируются приблизительно тремя тысячами двухсторонних соглашений о воздушном сообщении по экономическим, правовым, эксплуатационным и административным вопросам.

Однако в 90-е гг. XX века, под влиянием глобализации мировой экономики и либерализации международного воздушного транспорта, практика регулирования международных воздушных перевозок стала меняться.

На фоне расширения деятельности мирового воздушного транспорта, появления новых форм сотрудничества перевозчиков (совместное предоставление услуг, совместное использование кодов, блокирование мест, аренда воздушных судов и обмен ими, координация расписания, маркетинг) стало очевидным, что традиционные подходы к регулированию деятельности международного воздушного транспорта накладывают серьезные ограничения, препятствующие его развитию.

Под влиянием этих обстоятельств Международная организация гражданской авиации (ИКАО) провела в 1994 г. в Монреале четвертую Всемирную авиатранспортную конференцию, на которой были рассмотрены все основные аспекты регулирования экономической деятельности воздушного транспорта. Конференция признала необходимость осуществления серьезных изменений в сфере регулирования, включая постепенную либерализацию с целью адаптации авиатранспортной отрасли к новым условиям.

После 1994 г. силы глобализации, либерализации, приватизации и региональной интеграции продолжали формировать мировую экономику и международные экономические отношения, а также отраслевые структуры, практику и модели коммерческой деятельности.

Под давлением рыночных и конкурентных сил авиатранспортная отрасль оказалась вовлеченной в процесс постоянных реорганизаций и изменений. Кроме того, в условиях стремительно меняющейся и зачастую неясной экономической и коммерческой обстановки не всегда легко стало поддерживать стабильность мирового рынка авиаперевозок.

Резко обострилась конкурентная борьба между авиакомпаниями на международном рынке авиаперевозок. Банкротство крупных западных авиакомпаний (Pan American, Sabena, Swisair, SAS и др.) еще больше обострило вопрос о роли и значении государственной помощи и субсидий для авиатранспортной отрасли. Стремительное увеличение числа "дешевых" авиаперевозчиков ставит проблемы существования и выживания перед традиционными эксплуатантами-перевозчиками на национальном, региональном и глобальном уровнях.

Все более популярными становятся стратегия и планирование деятельности авиакомпаний на основе альянсов и сетевых рынков в противоположность традиционному развитию рынков отдельных маршрутов.

Многие отмеченные тенденции связаны с неизбежной эволюцией отрасли, в которой либерализация изменяет характер и снижает степень непосредственного контроля со стороны государственных органов того, что происходит на рынке авиаперевозок, а глобализация, конкуренция и коммерческие интересы преобразуют эксплуатационную среду авиакомпаний.

Существуют также другие факторы, которые влияют на развитие международного воздушного транспорта. В 90-е гг. произошли значительные изменения в области регулирования.

Хотя международные воздушные перевозки по-прежнему осуществляются в традиционном режиме предоставления доступа на рынок на основе двусторонних соглашений о воздушном сообщении, именно в эти годы появились региональные, многосторонние соглашения и двусторонние соглашения со значительным расширением объема содержания, отходом от традиционных способов регулирования и переходом к модели "открытого неба" и либерализации доступа на национальные рынки международных перевозок.

Однако основополагающий принцип двусторонних соглашений о взаимности по-прежнему является критерием поиска и достижения баланса коммерческих интересов международных авиаперевозчиков, хотя предпринимаются попытки доказать его несовместимость с процессом либерализации, что по сути является лоббированием интересов сильнейших игроков рынка.

Именно поэтому не все государства безоговорочно разделяют идеи либерализации, справедливо опасаясь, что огромное неравенство государств в наличии авиационных ресурсов может быть использовано для вытеснения слабых перевозчиков с собственных национальных рынков международных авиаперевозок.

Однако под влиянием тенденций глобализации и либерализации международные авиаперевозчики выработали новые формы сотрудничества, такие как альянсы, совместное использование кодов, совместные предприятия и франчайзинг, что повлекло развитие транснационального инвестирования, то есть приобретение доли в акционерном капитале авиаперевозчиков других государств. В результате этих действий многонациональное владение и одновременное применение критерия национального владения и контроля становились все более неуместными.

В настоящее время сложились разнообразные формы владения национальными перевозчиками. Многие перевозчики уже не принадлежат государству, а некоторые передали контрольный пакет акций гражданам собственных стран. Государства, которые ранее полностью контролировали перевозчиков, теперь вносят существенные коррективы в свою политику и вместо жесткого контроля переходят к поощрению иностранных инвестиций в капитал национальных перевозчиков.

Более того, Европейский союз вообще отказался от критерия национального владения и контроля и заменил его критерием общего владения и контроля, что, как показала практика, отнюдь не мешает соблюдению обязательств по Чикагской конвенции и не сказалось на международных воздушных перевозках.

Само собой разумеется, что каждое государство региона вправе осуществлять либерализацию воздушного транспорта и доступа к рынкам по своему усмотрению.

Либерализация: выгоды и риски. Политика "открытого неба"

Проведение политики либерализации владения авиаперевозчиком и доступа к рынкам несет определенные выгоды, выражающиеся в том, что авиаперевозчики получают более широкий доступ к рынкам капитала и авиаперевозок. В результате уменьшается их зависимость от государственной помощи, а также появляется возможность расширить сеть своих авиалиний посредством слияний, приобретений других авиапредприятий и образования альянсов, а следовательно, повысить экономическую эффективность перевозок, а также расширить ассортимент услуг на рынке, что выгодно пользователям услуг авиаперевозчиков.

При этом либерализация сопряжена с серьезными рисками.

Самое важное, этот тот факт, что либерализация правовой базы международных перевозок базируется на идеях, в определенной степени противоречащих основополагающему принципу воздушного права, - принципу суверенитета государства над своей воздушной территорией.

Инициаторы процесса либерализации, по сути, призывают к отказу от принципа суверенитета, как основы двусторонних соглашений в этой области, что на практике неизбежно ведет к утверждению права сильного.

Многие государства не без основания опасаются, что снижение доли участия государства в сфере гражданской авиации может нанести серьезный ущерб ее развитию.

С учетом того, что среди прочих, пользователями воздушного пространства являются национальные министерства обороны и другие государственные структуры, существуют риски возникновения угроз национальной безопасности в случае, например, выхода стратегически значимого перевозчика из-под контроля государства.

Среди прочих рисков - не исключаются варианты появления "удобных флагов", снижение стандартов безопасности полетов и авиационной безопасности под влиянием коммерческих приоритетов. Не имея сдерживающих нормативных преград, авиаперевозчики ради получения коммерческой выгоды могут пренебречь мерами безопасности.

Кроме того, в долгосрочном плане в результате поглощений и слияний вероятно появление гигантских авиаперевозчиков и возникновение монопольных перевозчиков, что может нанести ущерб как рынкам авиаперевозок государства региона, так и мировому рынку авиаперевозок в целом.

В настоящее время мировое авиационное сообщество находится в состоянии раскола: одни государства проводят политику либерализации, другие настроены против нее.

В попытке предупредить некоторые возможные риски на конференции ИКАО в 2003 г. была принята Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Декларация провозгласила общие принципы развития международного воздушного транспорта в XXI в., способствующие экономической свободе авиаперевозок и обеспечению высоких стандартов безопасности полетов, авиационной безопасности и охраны окружающей среды:

  • обеспечение высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности;
  • содействие эффективному и стабильному участию всех государств в международном воздушном транспорте и получению связанных с этим выгод на основе уважения национального суверенитета и равенства возможностей, а также на основе принципа "общности интересов" и посредством использования преференциальных мер в отношении развивающихся стран;
  • обеспечение предоставления адекватной вспомогательной инфраструктуры по разумным ценам;
  • содействие предоставления ресурсов для международного воздушного транспорта, в особенности для развивающихся стран;
  • содействие развитию стабильной экономической основы международного воздушного транспорта, адаптируемой к условиям регулирования и хозяйствования;
  • сведение к минимуму экологических последствий;
  • обеспечение разумных ожиданий потребителей и потребностей обслуживания населения, в особенности для маршрутов с небольшим объемом движения или по иным причинам неэкономичных маршрутов;
  • содействие повышению эффективности рынка и сведению к минимуму искажения рынка;
  • создание адекватных и эффективных гарантий, способствующих добросовестной конкуренции;
  • укрепление сотрудничества и гармонизация на субрегиональном, региональном и глобальном уровнях;
  • должный учет интересов всех участников в деятельности гражданской авиации, включая авиаперевозчиков и других эксплуатантов, пользователей, аэропорты, общественность, рабочую силу и поставщиков услуг в области туризма и путешествий.
Гарантией же обеспечения добросовестной конкуренции могут стать национальные законы о конкуренции, которые позволяют исключить конфликты в области международного воздушного транспорта.

Предложения о либерализации рынка международных воздушных перевозок также рассматривались на 28-й и 31-й сессиях Совета по авиации и использованию воздушного пространства (Баку, Азербайджан, 11.12.2008 г., Москва, Россия, 26.11.2010 г.) и не получили полной поддержки авиационных администраций государств-участников Соглашения о гражданской авиации. Государства заявили о необходимости постепенного перехода к реализации принципа "открытого неба" по мере готовности всей авиационной инфраструктуры, включая совершенствование органов управления воздушным движением, расширение пропускной способности аэропортов и аэровокзальных комплексов, готовности национальных авиаперевозчиков и др.

Это в полной мере согласуется с рекомендациями ИКАО, в том числе с учетом того, что не все резервы либерализации, по мнению государств, исчерпаны.

Реализация политики "открытого неба" в государствах региона создает предпосылки для лоббирования интересов авиакомпаний с большими материальными и финансовыми ресурсами, расширяя им доступ к рынку, в том числе на наиболее популярные маршруты, ограничивая тем самым другим национальным перевозчикам возможности конкурентоспособного присутствия на рынке транспортных услуг.

Кроме того, с коммерческой стороны, как показывает практика, множественность операторов на одной линии приводит не к увеличению объемов самого рынка за счет использования дополнительных ресурсов, а к перераспределению уже сформированных пассажиропотоков между эксплуатантами. Такая ситуация негативно отражается на объемных результатах всех оперирующих авиакомпаний, ведет к нарушению регулярности полетов, вызванному снижением рентабельности рейсов, и, в конечном итоге, к дестабилизации рынка и наносит ущерб экономическим интересам национальных авиакомпаний.

18-22 марта 2013 г. в штаб-квартире ИКАО (Монреаль, Канада) была проведена 6-я Всемирная авиатранспортная конференция ИКАО, которая была созвана в целях рассмотрения государствами и международными авиационными организациями комплексных действий по созданию устойчивой международной авиатранспортной системы в условиях либерализации мирового воздушного транспорта.

На конференции была подтверждена позиция о преждевременности широкого применения политики "открытого неба" для воздушного сообщения между государствами мирового авиационного сообщества.

Итогом конференции стало принятие Плана создания устойчивой международной авиатранспортной системы в условиях либерализации мирового воздушного транспорта (носящего рекомендательный характер).

При этом государствам было рекомендовано продолжать проводить либерализацию воздушного пространства, в том числе и доступа к рынку, таким образом и такими темпами, которые отвечают их потребностям.

В связи с описанными выше рисками и сложностями реализация принципа "открытого неба" не была включена в "Основные направления развития гражданской авиации государств-участников СНГ" (до 2020 г.), принятые Главами государств Содружества.

Проблема создания межгосударственного рынка международных воздушных перевозок является сложной политической и экономической задачей, связанной с экстерриториальным применением национальных законов, которые в настоящее время не гармонизированы в достаточной степени, что исключает "искусственное" ускорение процесса.

"Искусственное" ускорение процесса создания и реализации принципа "открытого неба" без сбалансированного подхода к межгосударственным и национальным интересам и до создания единообразного национального законодательства для региона государств-участников СНГ, включая Россию, в настоящее время является преждевременной в связи с ограниченной пропускной способностью ряда аэропортов и не достаточным развитием инфраструктуры.

Государствами Евросоюза на разработку подходов к регулированию общего рынка международных авиаперевозок на принципах либерализации и "открытого неба" было затрачено почти 30 лет. При этом авиакомпании государств - не членов Евросоюза (в том числе США) для выполнения внутренних авиаперевозок не допускаются.

Таким образом, с одной стороны идеи либерализации и политики "открытого неба" являются привлекательными с точки зрения содействия развитию конкуренции, привлечению дополнительных финансовых ресурсов и т. п., а с другой стороны существуют обоснованные опасения в отношении нанесения ущерба национальным перевозчикам и возникновения ряда других негативных последствий внедрения политики "открытого неба".

 
Ссылки по теме:
Дайджест прессы за 25 декабря 2018 года | Дайджест публикаций за 25 декабря 2018 года
Авторские права на данный материал принадлежат журналу «АвиаСоюз». Цель включения данного материала в дайджест - сбор максимального количества публикаций в СМИ и сообщений компаний по авиационной тематике. Агентство «АвиаПорт» не гарантирует достоверность, точность, полноту и качество данного материала.

Комментарии к новости