19 октября 2020 г. в Геленджике под председательством заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Ю.И. Борисова состоялась конференция "Гидроавиасалон 2020", одной из ключевых тем которой были перспективы развития отечественной авиации общего назначения (АОН), как составной части гражданской авиации и, по аналогии с мировой практикой, как одного из ключевых факторов развития в стране авиационной промышленности и воздушного транспорта.

Учитывая это, целью данной статьи, а также других публикаций по теме АОН в журнале "АвиаСоюз" является продолжение обсуждения поднятых на конференции в Геленджике вопросов состояния и перспектив развития АОН в Российской Федерации.

Понятие АОН России в данном юридическом статусе было введено Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 г. № 996 "Об утверждении Временного положения об авиации общего назначения". Это постановление с учетом рекомендаций ИКАО впервые обозначило термин "авиация общего назначения", как аналог международного "General aviation" - авиации, выполняющей оборонно-мобилизационные задачи и полеты не за плату. На тот период времени это было очень правильное определение.

В последующие годы развитие АОН в нашей стране характеризовалось взлетами и падениями, которые не способствовали массовому развитию данного вида гражданской авиации. На эту тему имеется достаточно большое количество публикаций.

В настоящее время в России деятельность АОН, как "вида гражданской авиации, не используемой для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ" (ст. 21 ВК РФ), осуществляется на новом историческом витке и поэтому не имеет такого массового масштаба как в США, Канаде, Европе, Австралии, Китае, Японии, где АОН уже несколько десятилетий развивается в благоприятном правовом и организационном поле с элементами государственной поддержки и активным участием частных инвестиций.

По информации зарубежных источников, АОН представляет собой реальный сектор мировой гражданской авиации, сопоставимый по своей значимости с рынком коммерческих перевозок. Роль и место АОН во всем мире возрастают с каждым годом. Она чрезвычайно востребована для решения задач таких важных отраслей как сельское хозяйство, строительство, охрана окружающей среды, здравоохранение, лесное хозяйство, геологоразведка и пр. По данным Ассоциации производителей воздушных судов АОН (GAMA), в мире эксплуатируется более 320 тыс. воздушных судов АОН и лишь около 60 тыс. воздушных судов коммерческой авиации.

Что сегодня представляет АОН Российской Федерации? В соответствии с международными стандартами и с учетом зарубежного опыта, АОН включает в себя: легкую и сверхлегкую авиацию, деловую и любительскую, спортивную и учебно-тренировочную, а также гидро- и воздухоплавательную авиацию. Воздушные суда АОН могут принадлежать юридическим и частным лицам, допущенным к полетам по задачам АОН, быть типовыми или единичными экземплярами, самодельными и ретро-самолетами, а также ВС, выполняющими полеты по программам частного и делового авиатуризма. Основываясь на этом подходе (который несколько отличается от принятого Минтрансом России), в соответствии с данными Государственного реестра ВС гражданской авиации по состоянию на 01 ноября 2020 г., парк ВС АОН в России насчитывает более 7 тыс. экземпляров, включая почти 1400 единичных экземпляра воздушного судна (ЕЭВС). В сравнении с коммерческой авиацией (около 2900 ВС) - это более 70% всего парка ВС, учтенных в государственном реестре воздушных судов гражданской авиации.

Эти цифры сравнимы и даже несколько превышают численность парка ВС АОН Южно-Африканской Республики (не самой передовой в этом отношении страны в мире), однако не полностью отражают реальное состояние этого вида гражданской авиации в России на современном этапе.

На мой взгляд, более объективно состояние АОН в России характеризуют следующие цифры. Из всего учтенного в Госреестре парка ВС АОН только чуть более 3% заявлены к эксплуатации (имеют сертификат летной годности), в том числе 10% легких, 7% сверхлегких, около 4% ЕЭВС, менее 5% учебно-тренировочных. Из общего количества учтенных в реестре дельталетов, паралетов, планеров и мотопланеров, автожиров, тепловых, привязных аэростатов и дирижаблей - не эксплуатируется ни одного.

Возникает вопрос, для чего было разработано и изготовлено достаточно солидное количество (совсем не дешевых) воздушных судов различной размерности и назначения, если они не находят своего применения в воздушном пространстве? Почему они не летают? Однозначных ответов на эти вопросы найти не удалось. Тем не менее попробуем разобраться.

По мнению многих авиационных специалистов, действующие в Российской Федерации законодательные и нормативные правовые акты в сфере авиационной деятельности (воздушное законодательство) не обеспечивают правового регулирования авиации общего назначения в той мере, в которой это необходимо для развития этого вида гражданской авиации и формирования ее здорового конкурентоспособного рынка.

В Российской Федерации нет понятного нормативного определения, что такое АОН. В результате даже специалисты, имеющие значительный опыт работы в авиации, говоря об АОН, используют различную терминологию: авиация общего назначения, малая авиация, легкая авиация, единичные экземпляры воздушных судов и др.

В первую очередь, речь идет о статье 21 Воздушного Кодекса Российской Федерации, содержание которой не дает полного представления об АОН, а также не закрепляет возможность осуществления в рамках АОН какой-либо коммерческой деятельности, и тем самым существенно сужает спектр возможностей для участников АОН, делая данный вид авиации экономически не привлекательным. Особенно в сравнении с определениями и функциями АОН в зарубежных странах, где практически полностью отсутствует привязка к слову "коммерческий".

В итоге, не имея юридической возможности осуществлять коммерческую деятельность, в том числе для решения народнохозяйственных задач, в настоящее время АОН России по существу является авиацией для полетов в личных целях, которая практически не может рассчитывать на какую-либо государственную поддержку.

В целях упорядочения системы государственного регулирования в сфере АОН просто необходимо нормативно закрепить понятное, однозначное ее определение, из которого были бы ясны предназначение и основные задачи, область применения, инфраструктура, структура парка ВС АОН. Тогда исчезли бы и разные подходы, в том числе к определению численности парка ВС АОН и возможности выполнения ими авиационных работ.

Использование ВС АОН в России с ее географическими и климатическими особенностями может быть эффективным и экономически выгодным для выполнения различных авиационных работ, в том числе обнаружение и участие в ликвидации кризисных природных и техногенных ситуаций, включая предупреждение и тушение лесных пожаров, оказание срочной медицинской помощи, обучение летным навыкам, мониторинг окружающей среды, фото и геологоразведка, борьба с браконьерами, туризм, реклама и др.

Авиационные работы в рамках АОН имеют огромное значение для ее транспортной системы, особенно в труднодоступных и удаленных от центра регионах. Свыше 28 тыс. населенных пунктов нашей страны не имеют сегодня никаких средств сообщения, кроме авиации. Ее практическое значение и востребованность еще более усилились в 2020 г., когда из-за неблагоприятной эпидемиологической обстановки в мире закрылось большинство зарубежных авиарейсов и стал активно развиваться внутренний туризм, как правило связанный с посещения труднодоступных исторических и уникальных природных мест, зон рыбалки и охоты.

Совершенствование нормативной правовой базы в области АОН должно также затрагивать все ее системообразующие подсистемы и компоненты: разработку и производство ВС, их сертификацию и эксплуатацию, подготовку авиационного персонала, техническое обслуживание и ремонт, аэропортовую инфраструктуру и наземное обеспечение, организацию воздушного движения, перевозки и др.

На мой взгляд, Минтрансу России совместно с Минпром-торгом России и другими заинтересованными организациями следует поработать над проектом изменений в основной авиационный закон нашей страны в части уточнения определения и расширения сфер применения АОН.

Сегодня в России работает не более десятка компаний, создающих и серийно выпускающих легкие и сверхлегкие самолеты, которые выпускают в общей сложности не более 30 ВС в год и то, в основном, для частных лиц за рубежом. Как правило, эти ВС не имея отечественного сертификата типа, сертифицируются по европейским нормам и там же находят своего потребителя.

При этом, по актуальному прогнозу ГосНИИ ГА, востребованное количество ВС для гражданской авиации нашей страны в период до 2030 г. - более 2500 ВС различного назначения, в том числе свыше 1500 ВС для выполнения задач АОН. Ежегодно для обеспечения внутренних потребностей необходимо производить не менее 150 экземпляров ВС АОН.

Кто и как будет удовлетворять эти потребности?

По мнению отечественных разработчиков и изготовителей ВС АОН, одними из основных причин отсутствия в нашей стране массового серийного производства ВС, активной сертификации и выдачи по ее результатам сертификатов типа ВС, малого количества ВС АОН, имеющего действующий сертификат летной годности экземпляра ВС, являются:

• отсутствие приемлемой нормативной правовой базы для ВС АОН, упрощенных норм и требований к ним, отличных от требований к "большим" ВС по процедурам их создания, испытаний и сертификации;
  
• высокая стоимость работ по сертификации типа ВС АОН. По подсчетам их разработчиков, затратность всего объема сертификационных работ для двухместного ВС, с учетом стоимости необходимого количества экземпляров ВС для проведения испытаний на разрушающие нагрузки и ресурсных испытаний, в среднем составляет от 50 млн руб. Это непосильная нагрузка практически для большинства отечественных разработчиков и изготовителей ВС АОН;
  
• зарегулированность практически всех направлений и этапов деятельности разработчика, изготовителя и эксплуатанта ВС АОН (во многих случаях это одно и то же юридическое, а иногда и физическое лицо), а также авиационных учебных центров и аэроклубов.

Каждый участник деятельности и элемент инфраструктуры АОН по требованиям регулятора должен иметь актуальные документы (удостоверение, свидетельство, сертификат или лицензию), подтверждающие качество и право выполнения той или иной деятельности. А сложность состоит в том, что в стране осталось 3-4 АУЦ, расположенные в основном за Уралом, а комплект представленной документации уполномоченным органом рассматривается до полугода и более. В результате из структуры АОН уходят специалисты, а оставшиеся энтузиасты как "человек-оркестр" выступают во всех лицах.

В этой ситуации рассуждать о массовом развитии АОН, на мой взгляд, преждевременно.

В решении этих и других проблем и противоречий и заключается основная цель государственного регулирования отраслью уполномоченными органами.

Поэтому под государственным регулированием развития АОН следует понимать установление на федеральном уровне общих понятных правил деятельности АОН как вида гражданской авиации, обеспечение безопасности на всех этапах жизненного цикла ВС АОН, разработку и реализацию мероприятий по созданию благоприятных условий для развития отрасли в целом и каждого ее участника, в частности.

Руководством Российской Федерации принимаются меры государственной поддержки этой важной для экономики страны части гражданской авиации. С 2012 г. работает Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения и навигационно-информационных технологий на основе ГЛОНАСС, которой было принято много важных решений, в том числе и по АОН.

С 2015 г. и в настоящее время реализуются мероприятия подпрограммы "Малая авиация", как составной части Государственной программы Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы". Ответственным исполнителем программы является Минпромторг России.

Подпрограммой "Малая авиация" предусмотрено выделение средств господдержки на 2013-2025 гг. в объеме свыше 9 млрд руб. компаниям - производителям воздушных судов и научным организациям на проведение НИР и ОКР по разработке новых технологически и экономически конкурентоспособных ВС для МВЛ и АОН, предназначенных для эксплуатации в различных климатических и инфраструктурных условиях.

Мероприятия данной подпрограммы реализуются в тесной увязке с выполнением мероприятий другими федеральными органами исполнительной власти (Минтрансом, Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ России), а также субъектами Российской Федерации по их основным программам в части развития наземной авиационной инфраструктуры региональных авиатранспортных комплексов, расширения региональных и межрегиональных авиационных перевозок, модернизации ЕС ОрВД, развития ведомственной малой авиации двойного и специального назначения, малой авиации в обеспечение административного управления и социально важных сфер деятельности.

Таким образом, проблема развития АОН в России в целом и, прежде всего, разработки и производства авиационной техники АОН, имеет государственный уровень и носит межведомственный, межотраслевой и межрегиональный характер. Их актуальность подтверждается также недавними публичными заявлениями Министра обороны Российской Федерации С.К. Шойгу и председателя комитета по обороне Совета Федерации В.Н. Бондарева о возрождении авиации ДОСААФ и активизации на базе ДОСААФ авиационной подготовки молодежи.

Вместе с тем, реализации мероприятий подпрограммы "Малая авиация" не хватает динамичности и целенаправленности. А поправить этот процесс может государство на основании разработанной Концепции развития авиации общего назначения России на период до 2035 г., согласованной уполномоченными органами и утвержденной Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день разработаны и утверждены на региональном уровне концепции развития АОН в республиках Крым и Саха Якутия.

В 2020 г. энтузиастами АОН была возрождена и активизирована деятельность Национальной ассоциации производителей техники авиации общего назначения (НАП АОН).

В состав учредителей НАП АОН вошли ведущие авиапроизводители малых воздушных судов в Российской Федерации. Решение проблемных вопросов возрождения массовости АОН, ее развития и доступности станут главными в планах деятельности НАП АОН на 2021 г. и последующие годы.

В этих же целях необходимо обеспечить полноценное научное сопровождение развития АОН, для чего Минтрансу России и Минпромторгу России активизировать работу подведомственных научно-исследовательских организаций ГосНИИ ГА и НИЦ "Институт имени Н.Е. Жуковского". А руководству институтов обеспечить создание соответствующих научных подразделений (центров).

Реализация Подпрограммы "Малая авиация", решений, принятых руководством страны в сфере АОН, как и будущей (общероссийской) Концепции развития АОН была бы более эффективна, если бы в указанных министерствах были бы созданы и укомплектованы опытными авиационными специалистами отдельные подразделения (управления или отделы) по регулированию деятельности АОН и ее развитию. Этим было бы обеспечено тесное взаимодействие уполномоченных органов с общественными объединениями и организациями, которое на сегодняшний день практически отсутствует.

За рубежом регулирование деятельностью АОН осуществляется с привлечением авиационного сообщества. Большая часть государственных полномочий по управлению АОН делегирована авиационным общественным организациям.

В России также созданы и функционируют некоммерческие общероссийские общественные объединения и организации в лице Федерации авиации общего назначения, Объединенной федерации сверхлегкой авиации, Объединенной национальной ассоциации деловой авиации, Федерации авиационного спорта, Федерации воздухоплавания и воздухоплавательного спорта, которые возглавляют высокопрофессиональные и авторитетные специалисты, патриоты страны и энтузиасты своего дела, такие как С.Г. Минигулов, А.С. Архиповский, Я.А. Одинцев, С.К. Ананов, И.Г. Меняйло. Применительно к АОН это и есть авиационное сообщество. По моему убеждению, именно профессиональное сообщество способно эффективно обеспечить динамичный и целенаправленный процесс развития АОН. Целесообразно рассмотреть вопрос о делегировании упомянутым общественным объединениям ряда полномочий в сфере регулирования деятельности АОН.

Необходимо сделать АОН массовой, модной и доступной для подрастающего поколения. Надо вернуть мальчишкам мечту о небе! И сделать это возможно только общими усилиями уполномоченных органов, организаций-разработчиков и изготовителей, эксплуатантов, учебных авиационных центров, общественных и научных организаций.

Помимо вышесказанного, развитая АОН - это действенный инструмент для обеспечения устойчивости функционирования и развития компетенций предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК) нашей страны, а также его серьезнейший кадровый резерв. Решение проблем развития АОН, в первую очередь массового серийного производства ВС АОН, может быть существенным вкладом в реализацию поручений Президента Российской Федерации по диверсификации производства предприятиями ОПК.

Поэтому состояние дел в АОН нашей страны находится в поле деятельности коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации. Комплекс проблемных вопросов в сфере АОН России планируется рассмотреть в следующем году Советом по авиастроению коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации.

Мне представляется, что обсуждение тематики АОН следует продолжить в журнале "АвиаСоюз" и других средствах массовой информации с участием широкого круга авиационных специалистов и руководителей.

Уверен, что высказанные авторами предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности АОН найдут свое отражение в итоговом документе II Всероссийского конгресса АОН, проведение которого планируется в 2021 г....