Президент России Владимир Путин в последних числах 2012 года подписал закон, который вносит новую статью в Воздушный кодекс. Документ добавляет в свод правил положение, в котором оговорены вопросы создания государственной системы управления безопасностью полетов. Вступит в силу закон через 270 дней после его подписания: в конце сентября 2013 года.

Федеральный закон №260-ФЗ был подписан президентом России Владимиром Путиным 25 декабря 2012 года и опубликован на сайте Кремля два дня спустя. Он добавляет в ВК РФ статью 24.1 "Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов", в которой говорится, что Россия принимает на себя обязательства по созданию государственной системы управления безопасности полетов (ГСУБП) в соответствии со стандартами Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Кроме того, правительство в рамках реализации этой системы установит порядок разработки и применения систем управления безопасностью полетов (СУБП) воздушных судов юридическими лицами. Также в статье говорится, что уполномоченный орган Российской Федерации (Росавиация) будет осуществлять сбор и анализ данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранение этих данных и обмен ими в соответствии со стандартами ИКАО.

Как заявлял замминистра транспорта РФ Сергей Аристов, часть критически важных для обеспечения безопасности полетов функций государства не реализована в законах РФ. Он отмечал, что к указанным функциям относятся осуществление мониторинга состояния элементов контроля за состоянием безопасности полетов, а также сбор, анализ и защита от нецелевого использования информации по безопасности полетов.

Вступление в силу закона сильно отсрочено. Новая статья добавится в Воздушный кодекс только в конце сентября, через 270 дней после официального опубликования подписанного документа. Добавление новой статьи в ВК РФ предваряет вступление в действие 14 ноября поправки 101 совета ИКАО к Международным стандартам и Рекомендуемой практике "Лётная годность воздушных судов" (Приложение 8 к Конвенции о международной гражданской авиации) для организаций, отвечающих за типовые конструкции и/или изготовление воздушных судов. К этому моменту производители ВС и авиакомплектующих должны внедрить на своих предприятиях СУБП. В авиакомпаниях и аэропортах аналогичные системы должны действовать уже несколько лет.

Как это будет

"Следует отметить, что понятия "Система управления безопасностью полетов" на предприятиях разработчиков воздушных судов ранее не существовало, - напоминает первый вице-президент по разработке и сертификации ЗАО "Гражданские самолеты Сухого" Игорь Виноградов. - Принятие поправки ИКАО модернизирует сам подход к обеспечению безопасности полетов. Действующая в настоящее время нормативная документация требует обязательного наличия у разработчика системы, которая должна реагировать на все проблемы, возникающие при эксплуатации, построенного им самолета: первое - построить безопасный самолет, и второе - следить за его эксплуатацией".

Разработчик проектирует самолет (который сертифицируется как тип ВС) и удостоверяется в его безопасности, поясняет И.Виноградов. Затем он же разрабатывает систему обеспечения летной годности каждого экземпляра, после чего начинается работа с эксплуатантом и серийным заводом. Важным моментом является контроль разработчиком обеспечения серийным заводом соответствия выпускаемых самолетов требованиям летной годности, а также контроль поддержания летной годности уже эксплутантом. При этом последний использует не только сам самолет, но и всю систему его технического обслуживания, включая эксплуатационную документацию. Во время эксплуатации самолета разработчик проводит мониторинг его эксплуатационной статистики, чтобы во время принять, при необходимости, меры, когда возникают сложности с летной годностью.

"Система, существовавшая ранее, требовала от эксплуатанта постоянного анализа всех рисков, которые могут привести к небезопасной ситуации во время эксплуатации. Анализировались все факторы, такие как усталость экипажей, сообщения о нарушении правил УВД, наличие незначительных инцидентов, проблемы с техническим обслуживанием, - рассказывает И.Виноградов. - По результатам анализа эксплуатант должен был принимать меры для минимизации или устранения негативных факторов, ведущих к снижению уровня безопасности полетов".

Однако 101 поправка ИКАО говорит о том, что безопасность полетов - это не только ответственность эксплуатанта, но и разработчика, который тоже должен проводить анализ. Но уже не последствий, а всех факторов, обеспечивающих безопасность эксплуатации самолета, а также риски условий эксплуатации. Например, наличие ограничений по эксплуатации определенного типа ВС, как, например, климатические или взлетно-посадочные, может создавать летчикам потенциальные проблемы, так как они должны постоянно учитывать условия, в которых выполняется полет, и сравнивать их с имеющимися ограничениями, что приводит к дополнительной нагрузке на пилота.

Задача разработчика состоит в том, чтобы обеспечить безопасную эксплуатацию в максимально-возможных условиях. Для этого проводятся испытания, по результатам которых он может подтвердить, что условия эксплуатации самолета действительно расширены и это безопасно.

"СУБП ИКАО не открывает для России принципиально новые подходы к обеспечению безопасности полетов, она только предписывает нам работать в этом направлении систематично, - говорит И.Виноградов. - Поправка ИКАО уже определила требования к разработке систем управления безопасностью полетов и сделала их обязательными, формализованными и контролируемыми на государственном уровне. Раньше в требованиях ИКАО не прописывался обязательный контроль за СУБП на предприятиях разработчиков воздушных судов со стороны государства. Это не революция, а скорее эволюция, когда контроль за разработчиком поднимается на другой уровень".

Каждый по-своему

На сегодняшний день ни у Российской Федерации, ни у ИКАО нет четких стандартов для создания Систем управления безопасностью полетов. Оговорены только четыре цели СУБП: определять риски для безопасности полётов; обеспечивать принятие корректирующих действий, необходимых для поддержания согласованного уровня безопасности полётов; предусматривать проведение постоянного мониторинга и регулярной оценки уровня безопасности полётов; иметь своей целью постоянное повышение общей эффективности таких систем. Также в рамках СУБП должна быть определена иерархия ответственности по всей организации, ответственной за типовую конструкцию и/или изготовление воздушных судов, в том числе - прямая ответственность за безопасность полётов со стороны высшего руководства предприятия. Отсутствие же СУБП у разработчика позволит отказывать в включении ВС в реестр государств и приостанавливать эксплуатацию ВС.

Таким образом, сегодня авиапредприятиям приходится создавать СУБП на основе не стандартов, а рекомендаций ИКАО, в частности, используя "Руководство по управлению безопасностью полетов". Вследствие этого авиакомпании и аэропорты имеют абсолютно различные системы управления безопасностью, формально отвечающие вышеописанным параметрам. Законопроект, подписанный президентом, как раз таки предусматривает разработку единых стандартов создания СУБП с единой градацией сфер ответственности сотрудников авиапредприятий за безопасность полетов, сказали "АвиаПорту" в Минтрансе РФ.

Однако в данном случае власти РФ опережают ход событий. В ноябре текущего года ИКАО предполагает выпустить приложение 19 к Чикагской конвенции, в котором будут оговорены международные стандарты СУБП и госпрограмм по обеспечению безопасности полетов.

Проблема приемлемости

Государственная программа по обеспечению безопасности полетов (ГПБП) была принята в Российской Федерации еще в 2008 году. В ней, в частности, говорится о том, что авиапредприятия должны под контролем государства обеспечивать приемлемый уровень безопасности полетов.

Однако, согласно позиции ИКАО, устанавливать этот приемлемый уровень безопасности полетов должно государство. В Госпрограмме же этот момент не оговорен, и это, по мнению экспертов в области безопасности полетов, является одним из тормозящих факторов. "Добавление новой статьи в Воздушный кодекс РФ является вынужденной мерой на сегодняшний день, которая всего лишь в очередной раз декларирует намерение государства работать в соответствие с международными стандартами, - считает начальник отдела оценки и управления рисками авиакомпании "Трансаэро" Анатолий Гузий. - Госпрограмма не может действовать без ГСУБП, без приемлемого уровня безопасности полетов. В итоге это приводит к тому, что сегодня СУБП предприятий никак не связаны с государством".

Таким образом, по словам А.Гузия, сегодня предприятия сами определяют уровень безопасности, который они могут обеспечить, а государство одобряет или не одобряет этот уровень, не высказывая, притом, своих требований к тому, каким он должен быть. Эксперт рассчитывает, что принятие закона устранит эту неувязку, однако уверен, что чиновники должны были начать с реформирования ГПБП, и приведения ее к требованиям сегодняшнего дня.

Невзаимодействие

Теоретически, государство и системы управления безопасностью полетов авиапредприятий должны находиться в постоянном взаимодействии, обеспечивая полноценный обмен данных о безопасности полетов. Интегрированные ГСУБП и СУБП должны дать возможность не только при необходимости "размотать" нить, приведшую к авиапроисшествию вплоть до самого раннего этапа - создания ВС, но и позволить предприятиям обмениваться важными сообщениями о проблемах в области авиабезопасности.

"Глобальные и концептуальные изменения могут не понадобиться, речь может идти о внедрении дополнительных технологий и процедур, которые повысят эффективность системы управления безопасностью полетов, что позволит делать более глубокий анализ данных, поступающих от эксплуатантов, а также увеличит их объем", - утверждает Игорь Виноградов.

В своем материале "Система управления безопасностью полетов разработчиков и изготовителей авиационной техники" эксперты в области авиабезопасности Александр Книвель и Михаил Ерусалимский приводят в пример авиапроисшествия с самолётом Ту-204-100 авиакомпании "Авиастар-Ту" 2010 года. По данным, представленным авиакомпанией в региональное управление Росавиации в течение 2009-2010 г.г., произошло 57 различных неисправностей вычислительной системы управления полётом, проявлявшихся в виде отказов, приводящих к отключению автоматического управления. Разработчику же за период с 2000 по 2009 г.г. по всему парку самолётов Ту-204 поступила информация всего о 9 таких отказах. В результате данный повторяющийся отказ не был устранён разработчиком ВС.

Без единого стандарта по созданию СУБД все системы, как уже говорилось выше, являются разрозненными между собой, и, как сказали "АвиаПорту" в Росавиации, автоматического сбора и распространения данных пока вводить не планируется. А.Гузий отмечает, что базы данных по авиабезопасности на всех авиапредприятиях различны, а значит, пока невозможно унифицировать формат предоставления таких данных в электронном виде в автоматическом режиме. Однако Росавиация будет планово собирать все данные для предупреждения угроз безопасности полетов. В том числе, как говорят в агентстве, и сообщения из анонимных источников. Впрочем, система сбора информации в таком режиме действует в уполномоченном органе уже несколько лет, а значит, принципиально в этом отношении меняться ничего не будет.

Ничего нового

Представляя проект закона №260-ФЗ в Совете Федерации РФ, сенатор Сергей Шатиров прямо заявил, что реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов позволит избежать мер ограничительного характера в отношении российских авиаперевозчиков со стороны иностранных государств. Таким образом, закон в первую очередь является декларативным и имеет целью снижение возможного уровня претензий со стороны зарубежных авиавластей. В Росавиации "АвиаПорту" сказали, что меры ограничительного характера в связи с СУБП и ГПБП иностранцами к российским ВС пока не применялись, но в перспективе могут воспоследовать.

Эксперты в области авиабезопасности не считают, что само по себе принятие закона что-то изменит. Однако попытка избежать иностранных санкций и подстроиться под 101-ю поправку принципиально должна привести к решению ряда проблем в области управления авиационной безопасностью. Таким образом, следует ожидать не вступления в силу самого закона, а того, какие шаги государство предпримет в соответствии с ним.

"Данный законопроект говорит о том, что государство будет устанавливать порядок разработки и применения СУБП, однако, как будет выглядеть этот порядок, покажут другие регламентирующие документы, выпущенные правительством России", - резюмирует И.Виноградов....