Российский рынок авиаперевозок последние 15 лет демонстрировал впечатляющие результаты: среднегодовой темп прироста составлял порядка 12%, за исключением кризисных 2009 г. и 2014-2015 г.г. Несмотря на высокие темпы развития рынка пассажирских перевозок воздушным транспортом в 2000-2014 гг., рост объёмных и финансовых показателей практически не связан с увеличением количества новых пассажиров. Это отмечают не только такие широко цитируемые эксперты как Александр Фридлянд, но и рядовые практики авиационного сообщества. Положительная динамика в основном обеспечивается за счёт увеличения числа поездок, которые совершают одни и те же пассажиры. Низкая авиационная подвижность во многом обусловлена сочетанием низких доходов населения и высокой стоимостью авиаперевозок.

Средняя стоимость авиабилета на перелёт "round trip", по тем же экспертным оценкам, может превышать 50% среднего ежемесячного дохода россиянина. Для сравнения, в США стоимость билета составляет 5-10% от среднего ежемесячного заработка.

На внутреннем рынке авиаперевозок РФ за 10-15 лет значительно сократилось количество межрегиональных и местных маршрутов, а пассажиропоток переориентировался на крупнейший национальный хаб - Московский авиационный авиаузел (МАУ). В настоящее время уже три четверти всех внутренних перелётов связаны с московскими аэропортами, а более 60% пассажирооборота авиаперевозок на расстояния до 1000 км приходится на воздушные линии, пунктом отправления или прибытия в которых является Москва. По данным Росавиации за период 1991-2015 гг. доля региональных авиалиний в структуре внутрироссийских перевозок уменьшилась втрое, местных - почти в девять раз. Количество прямых авиационных связей между регионами Российской Федерации также сократилось в несколько раз.

Именно этими тенденциями во многом обусловлено поэтапное развитие на федеральном уровне инструментов государственной поддержки межрегиональных и региональных авиаперевозок, наблюдаемое в последние пять лет.

Вытеснение местных и региональных авиаперевозок привело к тому, что на внутреннем авиасообщении в настоящее время превалируют средне- и дальнемагистральные перевозки. Средняя протяжённость перевозки одного пассажира на внутренних авиалиниях РФ составляет 2200 км, на международных линиях - 3200 км. Для перевозок на этих воздушных линиях в 75% случаев используются среднемагистральные узкофюзеляжные самолёты. Опыт современного авиарынка России доказал, что такие линии как правило обладают устойчивым всесезонным пассажиропотоком и не требуют финансовой поддержки со стороны государства.

С конца 2014 года отрасль авиационных перевозок, как и экономика России в целом, испытывает серьёзные экономические проблемы, приводящие в отдельных случаях к предбанкротному состоянию даже лидеров отрасли, что наглядно показал в 2015 году пример авиакомпании "Трансаэро". В течение 2015 года кризис нарастал, особенно в IV квартале, когда спад пассажирооборота достиг порядка 20%. Согласно консолидированному мнению экспертов российского авиарынка, кризис носит затяжной и структурный характер: на фоне инфляции затрат и девальвации рубля меняется структура перевозок: уходят рентабельные международные направления и растёт доля убыточных внутренних перевозок.

В сложившихся экономических реалиях, после бурного роста в последние 15 лет, перспективы развития авиаперевозок России можно связать с тремя основными взаимодополняющими рыночными тенденциями:

1. Дальнейшее структурирование российского рынка авиаперевозчиков, выражающееся в сокращении общего количества авиакомпаний путём банкротств, слияний и поглощений, а также диверсификации авиабизнеса как по структуре, так и по направлениям и специфике авиаперевозок;
2. Постепенное развитие низкостоимостного сегмента авиаперевозок, как в его классической модели, представленной сегодня лишь одной низкобюджетной авиакомпанией "Победа" (входит в структуру Аэрофлота), так и внедрением элементов low-cost в традиционные бизнес-модели магистральных и межрегиональных авиаперевозок (появление "безбагажных" тарифов в линейке авиакомпаний S7, "Уральские авиалинии" и "ЮТэйр" в конце 2015 - начале 2016 г.г.);
3. Развитие ради сохранения транспортной доступности отдалённых регионов механизмов государственного субсидирования местных и межрегиональных авиаперевозок как на федеральном уровне, так и на уровне Федеральных округов и субъектов РФ, что соответствует общемировой практике.

Каждое из выделенных направлений заслуживает отдельного развёрнутого исследования. В данном материале хотелось бы более подробно остановиться на результатах работы Минтранса РФ, которое с 2013 года совместно с Росавиацией, впервые в истории новой России, выстраивает комплексную систему субсидирования межрегиональных авиаперевозок для устранения сложившихся дисбалансов в структуре авиарынка Российской Федерации.

Мировой опыт

При создании механизмов субсидирования региональных и межрегиональных авиаперевозок отечественное законодательство во многом опиралось на зарубежный опыт, где подобная практика привела к законодательному закреплению системы Publicservice obligation (PSO) - системы обязательств авиакомпаний по выполнению субсидируемых государством "необходимых" (социально-значимых) авиационных перевозок, обеспечивающих реализацию "равных" прав и возможностей жителей государства. Цель PSO - исключение транспортной дискриминации населения удалённых пунктов и обеспечения ему того же уровня гражданских прав и возможностей, как и у остальных жителей страны, в первую очередь по свободе передвижения, доступу к лечению, образованию, банковской системе.

Для того, чтобы коммерческий перевозчик принял обязательство по выполнению перевозок в таких условиях, естественно, предусматривается спектр мер, стимулирующих его к выполнению авиаперевозок, отнесённых к социальной сети авиалиний.

В публикациях на тему государственной поддержки авиаперевозок чаще всего выделяют практику США, Австралии и Канады, как государств, имеющих значительные величины финансирования PSO и размеры сети субсидируемых маршрутов, функционирующих в северных, удалённых регионах с недостаточно развитой сетью наземных транспортных коммуникаций.

Например, до 75% региональных авиаперевозок в Австралии выполняется с применением государственной поддержки - субсидирования в размере 45% от величины коммерчески обоснованного тарифа. Аналогичные оценки справедливы и для сети социально значимых авиалиний на Аляске, геоклиматические условия которой аналогичны условиям северных и восточных территорий РФ.

Практика Канады интересна тем, что одним из основных направлений в государственной и региональной политике развития региональных авиационных перевозок является поддержка аэропортов.

В других странах мира система PSO имеет ограниченный характер, в основном направленный на поддержание отдельных авиалиний на островные части государства. В Великобритании к подобной сети относятся авиалинии в пределах Шотландии. Португалия субсидирует маршруты с материка на Азорские острова и Мадейру, Испания поддерживает маршруты на Канарские острова. Норвегия - маршруты, связывающие центр с отдалёнными областями запада и севера страны.

Основные принципы софинансирования программы авиаперевозок в США включают:

• при авиаобслуживании должен осуществляться подвоз пассажиров к узловому аэропорту, определённому Федеральной Авиационной Администрацией США (FAA) как средний или большой узловой аэропорт;
• авиаобслуживание должно осуществляться не более чем с одной промежуточной посадкой при полете к узловому аэропорту;
• обслуживание населённых пунктов, для которых пассажиропоток составлял в среднем более 11 пассажиров в день в любой календарный год, должно осуществляться самолётом, располагающим по крайней мере 15 местами для пассажиров;
• выполнение рейсов должно осуществляться в разумные сроки, принимая во внимание потребности пассажиров по пересадке на стыковочные рейсы.

Финансирование программы осуществляется на уровне около 100 млн долларов США в год.

Российская практика

Государственная Федеральная Программа развития субсидируемых авиаперевозок в России стартовала в 2013 году с момента принятия Постановления Правительства РФ от 27 марта 2013 г. №265 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом на территории Северо-Западного, Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов".

Отличительной особенностью этой схемы госфинансирования являлось:

1. ограниченный срок действия 20 апреля - 31 декабря 2013г.;
2. ограниченный перечень конкретных направлений полётов - 32 маршрута на территории обозначенных федеральных округов;
3. механизм софинансирования стоимости авиаперевозки фактического пассажира по принципу 50% субсидия / 50% предельная величина тарифа на маршруте;
4. построение сквозного тарифа с применением субсидируемого тарифа не допускалось.

Рынок давно ждал, а заинтересованные стороны, и в первую очередь удалённые регионы, активно лоббировали внедрение какой-либо государственной поддержки внутренних межрегиональных авиаперевозок, так как в условиях растущего рынка происходила переориентация не только пассажиропотоков с региональных на магистральные линии (через МАУ), но и развивалась тенденция перехода авиакомпаний с убыточных внутренних направлений полётов на международные.

Первый опыт создания алгоритма субсидирования регионального рынка авиаперевозок показал, с одной стороны, высокую востребованность предложенного инструмента, особенно небольшими региональными авиакомпаниями. А с другой стороны, выявил явные недостатки разработанной схемы - дополнительное финансирование не привело к какой-либо положительной реструктуризации рынка. Выделенные средства просто пропорционально распределились между авиаперевозчиками и не привели ни к появлению новых, ни к увеличению частоты полётов действующих авиакомпаний на субсидируемых линиях. Ограниченный перечень маршрутов, большая часть из которых уже работала, не повлиял на развитие сети межрегиональных авиаперевозок федеральных округов, участвовавших в эксперименте. Единственным неоспоримым результатом Программы явилось снижение стоимости субсидируемого перелёта для пассажиров, что увеличило пассажиропоток в 2013 году практически на всех дотируемых линиях.

Региональные авиаперевозчики приветствовали государственную поддержку своих традиционных рынков. Однако в дальнейшем снижение средней тарифной ставки на действующих рынках негативно отразилось на коммерческих результатах работы на маршрутах, вышедших из программы субсидирования в 2014 году. Причиной этого явилось ограниченный период действия ПП №265 и переориентация государственной поддержки на открытие новых маршрутов и развитие хабовой системы региональных авиаперевозок. Только восемь маршрутов (25%) продолжили субсидироваться в 2014 году в рамках нового ПП №1242.

Результатом доработки механизма субсидирования межрегиональных авиаперевозок в 2014 году стала Программа, утверждённая Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. №1242 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети Российской Федерации". В новых принципах госфинансирования был учтён негативный опыт 2013 года и создан долгосрочный механизм, ориентированный не только на поддержку межрегиональных авиаперевозок как таковых, но и содержащий реальные инструменты, побуждающие авиакомпании развивать сеть региональных маршрутов на основе хабовой схемы авиаперевозок, открывать новые направления полётов.

Ключевые принципы субсидирования межрегиональных авиаперевозок ПП №1242 (и последующей редакции ПП РФ от 06.06.2015 №556):

1. срок действия: 2014-2016г.г.;
2. хабовый принцип построения сети межрегиональных маршрутов: любой маршрут должен связывать узловой аэропорт (Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, Краснодар, Сочи, Уфа, Красноярск, Самара, Ростов-на-Дону, Хабаровск, Владивосток, Казань, Пермь, Иркутск, Минеральные Воды, Тюмень, Калининград, Якутск, Южно-Сахалинск) и любой аэропорт иного региона РФ, аэропорты МАУ исключены;
3. субсидируется перевозка только на региональных ВС ограниченной ёмкостью 4-112 пассажирских кресел;
4. расстояние субсидируемой межрегиональной авиаперевозки ограничено 1 200 км, исключение - 2 400 км для маршрутов в ДФО;
5. распространяется лишь на маршруты с низким пассажиропотоком до 8 000 пассажиров в год, исключение - до 10 000 пассажиров для маршрутов в ДФО;
6. механизм софинансирования полной стоимости рейса, независимо от фактической загрузки, при условии ограниченного уровня предельного тарифа на маршруте;
7. внедрены конкурсные алгоритмы выбора авиаперевозчика, предлагающего ВС с большей ёмкостью и частотой рейсов, при минимальной сумме субсидии;
8. существует механизм контроля работы авиаперевозчика через комплексный показатель эффективности субсидирования (КПЭ), гарантирующий минимальный заявленный уровень загрузки для утверждённой частоты рейсов на ВС определённой ёмкости.
9. субсидирование полётов в удалённые и труднодоступные территории (согласно перечня) производится на 25% выше базового уровня.

В 2015 году действующий механизм субсидирования межрегиональных авиаперевозок был усовершенствован. Ключевые изменения были внесены в части снятия ограничения на минимально допустимое количество еженедельных рейсов в летний период (с 3-х до 1), а также снятие дополнительных ограничений (предельное расстояние, наличие хабового аэропорта в маршруте) для направлений полётов, софинансируемых за счёт региональных бюджетов. Кроме того, именно таким направлениям теперь будет предоставлено первоочередное финансирования в рамках годового лимита средств.

С позиции практического бизнеса несомненным достоинством нового Постановления стала его ориентация на региональных авиаперевозчиков, дающая возможность, с одной стороны, поддержать маршруты с низкими объёмными и коммерческими характеристиками, а с другой стороны - разделить с государством финансовые риски при запуске новых межрегиональных авиамаршрутов.

Результаты работы нового механизма субсидирования

Результаты работы нового механизма субсидирования межрегиональных авиаперевозок, закреплённого ПП №1242, в 2014-2015 гг. можно считать успешными (см. таблицу 1). Причём объективный положительный результат подтверждается не только удовлетворительными отчётами соответствующих ведомств и отсутствием попыток секвестра бюджета программы даже на кризисный 2016 год, но и значительным интересом со стороны региональных авиакомпаний. По информации заместителя руководителя Росавиации Олега Клима, курирующего данную программу, ежегодный объем заявок авиаперевозчиков более чем в шесть раз превышает утверждённый годовой бюджет в 3,5 млрд рублей.

Без соответствующего увеличения объёмов финансирования, не стоит ожидать в 2016 году роста объёмных показателей программы субсидирования межрегиональных авиаперевозок при 99% исполнения бюджета 2015 года. Гораздо более интересные процессы произошли за два года действия программы в структуре межрегиональных авиаперевозок России.

Таблица 1. Распределение субсидируемых маршрутов и субсидируемого пассажиропотока в зависимости от протяжённости

Год	Показатель	до 300 км	301 - 600 км	601 - 900 км	901 - 1100 км	1101 - 1400 км	1401 и более км
2014	Количество маршрутов	5	34	39	21	17	11
2014	Пассажиропоток	25 982	125 108	174 341	91 462	82 120	34 048
2015	Количество маршрутов	5	25	32	26	20	21
2015	Пассажиропоток	15 819	65 817	147 733	108 830	116 809	93 792
2016	Количество маршрутов	1	14	19	20	18	33

Первое, что позволил выявить опыт практического применения Программы, - отсутствие интереса региональных авиаперевозчиков к выполнению полётов на маршрутах до 300 км, даже на условиях субсидирования. В первую очередь это обусловлено тем, что основной парк региональных авиакомпаний представлен ВС ёмкостью 19-70 кресел, в то время как на столь коротких маршрутах предпочтительна эксплуатация самолётов меньшей ёмкости. С учётом обширной территории России, существует дефицит аэродромной инфраструктуры для территорий гораздо большей площади, в то время как радиус в 300 км экономически целесообразно обслуживать автотранспортом.

Второе заметное изменение структуры субсидируемых авиаперевозок заключается в постепенном смещении сети субсидируемых полётов с категории маршрутов 300-900 километров к маршрутам протяжённостью 1000-1400 и более километров. Увеличение количества более протяжённых маршрутов в структуре субсидий 2015 года обусловливает рост показателей пассажиропотока в этих категориях.

Среди причин подобного смещения приоритетов необходимо отметить несколько факторов:

1. условия ПП №1242 предполагают механизм прекращения субсидирования в случае достижения порогового годового значения в 8 000 пассажиров, уровень пассажиропотоков в западной части страны гораздо выше и зачастую превышает предельную величину, это объясняется более высокой плотностью населения, менее удалённым (до 1200 км) расположением крупных населённых пунктов, сосредоточением основных хабовых аэропортов программы, таким образом, выбор подходящих маршрутов, удовлетворяющих этому критерию, год от года усложняется;
2. полеты в некоторые регионы, преимущественно Крайнего Севера и Дальнего Востока, субсидируются по повышенной ставке, а также финансируются в приоритетном порядке, что в условиях ухудшения экономической ситуации на рынке авиаперевозок и ограниченного финансирования программы заставляет авиаперевозчиков заявляться именно на эту категорию маршрутов.

Подобные тенденции демонстрирует и перераспределение сети субсидируемых маршрутов между Федеральными округами РФ (Таблица 2).

Таблица 2. Структура распределения субсидируемых маршрутов и пассажиропотоков на территории РФ в 2014-2016 г.г.

Федеральный округ РФ	Количество маршрутов в 2014 г., ед.	Количество пассажиров в 2014 г., чел.	Количество маршрутов в 2015 г., ед.	Количество пассажиров в 2015 г., чел.	Количество маршрутов в 2016 г., ед.
СФО	28	124 172	40	162 990	22
СЗФО	17	91 883	21	112 509	21
УФО	20	104 782	17	63 201	21
ДФО	9	36 972	17	103 382	13
ЮФО	13	61 819	11	29 422	10
ПФО	18	27 885	11	27 501	13
СКФО	9	22 955	8	11 951	3

Анализ реализации программы поддержки региональных и межрегиональных перевозок

Анализ динамики субсидируемых пассажиропотоков, сформировавшихся в сети межрегиональных воздушных авиаперевозок в 2014-2015 г.г., позволяет сформулировать следующие основные выводы:

1. Привлекаемый субсидируемый пассажиропоток в большей степени зависит от концентрации и уровня развития узловых аэропортов (хабов), включённых в ПП №1242, на территории федерального округа. Если результаты субсидируемых перевозок в СФО определяются концентрацией трёх крупнейших сибирских аэропортов - "Толмачево", "Емельяново" и аэропорта Иркутска, то второе место Северо-Западного федерального округа по пассажиропотоку в полной мере обеспечивается связями с Санкт-Петербургом. С другой стороны, крупный и территориально протяжённый УФО представлен в ПП №1242 лишь Екатеринбургом и Тюменью, причём аэропорт Тюмени пока в полноценный хаб не сформировался, что подтверждают результаты 2015 года.
2. Рост доли авиамаршрутов на территории ДФО, подробно изученный при анализе сети маршрутов субсидируемых авиаперевозок, подтверждается почти 70% увеличением пассажиропотока в период 2014-2015 г.г.

Финансовые результаты действия программы субсидирования межрегиональных авиаперевозок являются коммерческой тайной каждой авиакомпании, так как маршруты распределяются на конкурсной основе. В открытых источниках финансовые результаты действия ПП №1242 в разрезе авиаперевозчиков не публикуются и, соответственно, не подлежат анализу.

Рекомендации по дальнейшему развитию механизма господдержки

В завершении экспресс-обзора результатов первой комплексной программы субсидирования межрегиональных авиаперевозок хотелось бы сформулировать некоторые рекомендации по дальнейшему развитию механизма государственной поддержки, неоднократно озвучиваемые региональными авиаперевозчиками - активными участниками ПП №1242, на различных дискуссионных площадках и в рамках обсуждений на уровне ФАВТ:

1. Начать диалог со всеми заинтересованными сторонами об основных принципах и условиях применения нового механизма поддержки региональной авиации, продлить действие программы субсидирования межрегиональных и региональных авиаперевозок на период 2017-2020 г.г.;
2. Доработать Приложения к правилам предоставления субсидий в рамках ПП №1242 в части предельного уровня выделяемых субсидий, установленного тарифа и необходимого КПЭ для маршрутов 1 400-2 400 км. Сейчас максимальная сумма субсидий рассчитана для расстояния в 1400 км, в то время как действие программы распространяется до 2 400 км для ДФО. Также целесообразно исключить субсидирование маршрутов до 300 км;
3. Предусмотреть механизм распространения действия повышающего коэффициента, учитывающего удалённость и труднодоступность, на всю территорию СФО и ДФО, так как в восточной части России слабо развита аэропортовая инфраструктура (малая плотность аэродромов с ИВПП, регламентный режим работы, безальтернативность запасных и др.)

...